Consiliul

CONSILIUL

In cadrul sistemului institutional, dupa configuratia care i-a fost data, Consiliul se prezinta ca un organ interguvernamental ce reprezinta interesul statelor membre. Desi Tratatele nu prevad nici o ierarhie intre Institutii, 545e47f Consiliul detine totusi un rol dominant.

Regulile ce privesc constituirea si functionarea sa sunt contine in articolele 2-8 din Tratatul de fuziune (TF) din 1965, cat si in Regulamentul intern elaborat de Consiliu in aplicarea  art.5 TF.

A.     Constituire

Consiliul este format din reprezentantii statelor membre. Fiecare guvern deleaga unul dintre membrii sai (art.2 TF). Aceasta dispozitie implica urmatoarele aspecte:

a)doar persoanele care au calitatea de membru al guvernului unuia dintre statele membre pot sta in Consiliu. Calitatea de membru al guvernului este analizata in raport de normele constitutionale ale fiecarui stat. Statele nu pot delega pentru Consiliu un inalt functionar, oricare ar fi rangul sau, daca nu are calitatea de membru al guvernului;

b)fiecare stat are dreptul doar la un reprezentant;

c)in functie de ordinea de zi a lucrarilor Consiliului, statele pot delega membri ai guvernului cu atributii corespunzatoare problemelor ce fac obiectul dezbaterilor;

d)Consiliul se prezinta sub forma unei Institutii unitare.

Date fiind compunerea Consiliului, in mod uzual el a fost numit Consiliu de Ministri.

Ca organ interguvernamental, Consiliul functioneaza in forma sa normala ca o reuniune a ministrilor de externe ai statelor membre. In aceasta forma el se reuneste cel putin odata pe luna, dezbatand problemele de politica generala ale Uniunii, ministrii de externe fiind considerati principalii reprezentanti ai guvernelor in raporturile externe ale statelor.

In functie de problemele inscrise pe ordinea de zi, Consiliul se poate reuni si la nivelul ministrilor de resort pe domenii: agricultura, transporturi, finante etc. In aceasta situatie imbraca forma unui Consiliu specializat.

Practica delegarii ministrilor de resort a pus in evidenta aparitia unei lipse de coerenta si unitate, care a prejudiciat politica generala a Comunitatilor. De multe ori ministrii de resort aveau in vedere interesele particulare ale domeniului respectiv, fara a tine cont de politica interna si externa a statului, in complexitatea ei, ajungandu-se astfel la promovarea unor politici care erau in dezacord cu politica generala a statului si cu cea comunitara. Fata de aceasta situatie s-a luat masura reunirii Consiliului, pe cat posibil la nivelul ministrilor de externe.

Compus din reprezentantii guvernelor, Consiliul este o Institutie comunitara care se prezinta si sub forma unei conferinte interguvernamentale cu caracter diplomatic, tocmai datorita rangului la care este constituita.

Integrarea economica, politica si juridica care este finalitatea constructiei comunitare face ca aceasta conferinta interguvernamentala sa se deosebeasca fundamental de cele de tip clasic din cadrul organizatiilor internationale. Particularitatile constitutive si functionale ii dau in primul rand caracterul de organ propriu al Uniunii Europene.

B.     Functionare

Functionarea Consiliului este reglementata de Regulamentul intern din 1979, elaborat de aceasta Institutie in aplicarea art.5 din Tratatul de fuziune de la Bruxelles.

O prima categorie de norme sunt cele care privesc prezidarea Consiliului. Prin rotatie, fiecare stat membru asigura Presedintia Consiliului pentru o perioada de 6 (sase) luni. In functie de circumstante, cu totul exceptional, presedintia se schimba la fiecare 1 ianuarie si 1 iulie.

Ordinea in care statele se succed la presedintia Consiliului este prestabila printr-un tratat negociat de statele membre. Ultimul tratat a intervenit o data cu aderarea Austriei, Suediei si Finlandei si s-a stabilit urmatoarea succesiune: 1966 - Italia, Irlanda; 1997 - Olanda, Luxembourg; 1998 - Marea Britanie, Austria; 1999 -Germania-Finlanda; 2000 - Portugalia, Franta; 2001 - Suedia, Belgia; 2002 - Spania, Danemarca si primele sase luni ale anului 2003 - Grecia.

Tratatele i-au conferit Presedintelui atributii mai mult secundare si de ordin procedural. Realul statut al Presedintelui Consiliului a fost conturat de practica, atribuindu-i un rol intern in principal manifestat in raporturile cu Parlamentul European in domeniul relatiilor externe ale Uniunii.

O a doua categorie de norme priveste regimul sesiunilor. Consiliul se reuneste la convocarea presedintelui Comisiei. Sesiunile Consiliului sunt destul de frecvente si uneori lungi.

Pentru fiecare sesiune, presedintele stabileste o ordine de zi provizorie, care este inaintata membrilor Consiliului si Comisiei cu cel putin 14 zile inainte de inceperea sesiunii. Ordinea de zi provizorie contine problemele de dezbatut la cererea unuia dintre membrii Consiliului sau Comisiei, documentatia aferenta (ce trebuie inaintata cu cel putin 16 zile inaintea dezbaterilor), si daca este cazul problemele asupra carora presedintele, delegatiile sau Comisia pot cere votul Consiliului.

Ordinea de zi definitiva este hotarata de Consiliu la inceperea sesiunii. Pentru inscrierea altor probleme se cere unanimitatea exprimata prin vot.

Reuniunile Consiliului au loc cu usile inchise. Doar membrii Comisiei au dreptul de a participa si de a lua cuvantul in afara membrilor Consiliului.

Hotararile sunt luate doar de membrii Consiliului. Asupra problemelor mai putin importante si cand a intervenit un acord prealabil intre reprezentantii permanenti si reprezentantul Comisiei, hotararea este luata tot de Consiliu, dar fara noi dezbateri.

A treia categorie de norme priveste regimul deliberarilor si al votului.

Ordinea de zi provizorie este impartita in doua parti A si B. Sunt inscrise la partea A problemele asupra carora nu mai sunt necesare dezbateri, hotararea luandu-se direct. Asupra acestora s-a realizat deja un acord in cadrul Comitetului reprezentantilor permanenti (organ auxiliar al Consiliului). Cu privire la punctele inscrise la partea A, membrii Consiliului sau ai Comisiei isi pot exprima opinia inainte de luarea hotararii, fara ca aceste opinii sa modifice acordul prealabil realizat. Opiniile sunt consemnate in procesul-verbal al reuniunii sau in declaratii care au caracterul de rezerve la hotararea luata.

Daca, la cererea unui membru al Consiliului sau al Comisiei sunt necesare dezbateri asupra uneia dintre problemele din partea A, in acest caz punctul respectiv se retrage de pe ordinea de zi, daca nu se hotaraste altfel in Consiliu.

Punctele inscrise in partea B a ordinii de zi sunt cele care necesita dezbateri. Daca, in urma dezbaterilor nu se realizeaza un acord, problema respectiva va fi inaintata Comitetului reprezentantilor permanenti spre a fi analizata in cadrul acestui organ si a se incerca realizarea acordului la nivelul sau, dupa care va fi din nou inaintata Consiliului pentru a lua o hotarare.

Consiliul va proceda la vot la initiativa presedintelui. Votul se da intr-o anumita ordine prevazuta in Regulament. Majoritatea ceruta pentru adoptarea actului este in functie de distinctiile facute de tratat, Consiliul cunoscand trei modalitati de vot: cu unanimitate, cu majoritate calificata si cu majoritate simpla.

Votul cu majoritate simpla reprezinta dreptul comun, fiind cerut in cele mai multe cazuri asupra carora decide Consiliul.

Votul cu unanimitate are in prezent un camp mai restrans de aplicare, date fiind modificarile aduse prin Actul Unic European. Acest tratat a mentionat votul cu unanimitate in domenii constitutionale sau quasiconstitutionale (de ex. modificarea Tratatelor, primirea de noi membri), uneori in domeniul armonizarii legislatiilor nationale si in privinta respingerii unei propuneri a Comisiei.

Votul cu majoritate calificata este un sistem absolut particular U.E., el fiind gandit dupa urmatorul principiu: sa nu se dea statelor mai mici un rol prea mare, dar nici sa nu fie "strivite" de cele mai puternice.

In lumina Tratatelor de la Roma s-a elaborat un sistem ponderal de vot ce are la baza un criteriu democratic, politic si economic care a facut ca fiecarui stat sa i se acorde urmatoarele voturi: Franta, Germania, Italia si Marea Britanie, cate 10 voturi fiecare; Spania 8 voturi; Belgia, Grecia, Olanda si Portugalia cate 5 voturi fiecare; Austria, Suedia cate 4 voturi fiecare; Danemarca, Finlanda si Irlanda cate 3 voturi fiecare si Luxemburg 2 voturi.

Majoritatea de 2/3 a fost stabilita la 62/87 voturi, iar in unele materii se cere ca cele 62 de voturi sa provina de la 10 tari membre.

In aceste conditii cei "cinci mari" nu pot lua o hotarare care sa fie defavorabila celorlalte state, daca nu au de partea lor cel putin doua state din categoria celor mai mici evident, dar nu din categoria celor foarte mici cu care nu pot obtine majoritatea de 62. Pe de alta parte "cei mici" nu vor putea impune solutia lor "celor mari" pentru ca nu dispun decat de 39 de voturi si in aceste conditii trebuie sa aiba de partea lor cel putin "trei mari".

In perspectiva aderarii de noi state la UE se pune problema redefinirii "minoritatii de blocaj" intrucat se observa ca va creste considerabil numarul statelor "mici" care devin majoritare in raport cu cele mari si pot bloca initiativa politica a acestora.

Consiliul European ale caror lucrari s-au finalizat cu semnarea la 26 februarie 2001 a Tratatului de la Nisa (ratificat ulterior de statele membre) cu privire la largirea Uniunii Europene cu pana la 27 de state in perioada 2004-2009 a adoptat hotarari privind reprezentarea statelor la nivelul Uniunii in sensul negocierii numarului de locuri acordat fiecarui stat in cadrul fiecarei Institutii si organ complementar cat si numarul de voturi.

In ceea ce priveste votul cu majoritate calificata, dupa aderarea celor 12 state candidate, incepand cu 1 ianuarie 2005, data de la care va intra in vigoare Tratatul de la Nisa, cele 345 de voturi vor fi repartizate astfel: Germania, Marea Britanie, Franta, Italia 29 de voturi, Spania, Polonia 27 voturi, Romania 14 voturi, Olanda 13 voturi, Grecia, Cehia, Belgia, Ungaria, Portugalia 12 voturi, Suedia, Bulgaria, Austria 10 voturi, Slovacia, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania 7 voturi, Letonia, Slovenia, Estonia, Cipru, Luxemburg 4 voturi, Malta 3 voturi.

Hotararile pot fi adoptate la nivelul Consiliului daca au fost exprimate 258 de voturi pentru din totalul de 345 provenind de la doua treimi din numarul statelor membre. La cererea oricarui membru al Consiliului poate fi verificata reprezentativitatea votului pentru, el trebuind sa corespunda unei majoritati de 62% din populatia totala a Uniunii. Daca aceasta conditie nu este indeplinita hotararea nu poate fi adoptata.

In Declaratia privind majoritatea calificata si minoritatea de blocaj intr-o Uniune largita, statele membre au convenit ca pe masura extinderii UE minoritatea de blocaj va evolua de la un procentaj inferior celui prezent ajungand pana la max.73,4%, minoritatea de blocaj neputand depasi 91 de voturi.

Se observa ca in lumina Tratatului de la Nisa in procedura majoritatii calificate se da intaietate criteriului demografic prin raportare atat la populatia statelor membre si viitoare membre (cele 12 state candidate) cat si in raport de populatia UE.

Acest mecanism complex de vot a inlocuit cu timpul votul cu unanimitate din multe domenii, fiind una dintre parghiile reusitei constructiei comunitare.

Preconizatul Tratat modificator de la Lisabona 2007 arata ca , Consiliul exercita impreuna cu Parlamentul European functia legislativa si bugetara , el defineste politicile Uniunii si coordoneaza intreaga activitate. Consiliul este compus din cate un reprezentant pentru fiecare stat membru, in rang de ministru si care angajeaza guvernulprin votul sau. Consiliul hotaraste cu majoritate califiata, afara de cazurile in care tratatele dispun altfel. De la 1 nov. 2014 majoritatea calificata este data de 55% din membrii Consiliului care trebuie sa provina din cel putin 15 state a caror populatie trebuie sa fie de 65% din cea a Uniunii. Minoritatea de blocaj este de 4 membrii ai Consiliului, in absenta careia o horarare se considera adoptata.

Preconizatul Tratat modificator de la Lisabona 2007 mai arata ca CM se reunest in doua formatiuni de lucru, corespunzator functiilor sale, de afaceri generale in care isi exercita functia legislativa si afaceri externe in care isi exercita functia politica in relatiile internationale. Se propune ca prezidarea prin rotatie sa fie pentru un mandat de un an.

Quorumul cerut la nivelul Consiliului este de 14 membri prezenti din numarul total de 27 membri. Intregul continut al dezbaterilor este consemnat intr-un proces-verbal care este un act intern al Consiliului, nu este deschis publicitatii, se pastreaza in arhivele acestei Institutii, avand acces la el doar persoanele care au participat la lucrari.

O categorie aparte de norme sunt cele care privesc organele auxiliare. In activitatea sa, Consiliul este asistat de mai multe servicii sau organisme. Dintre acestea distingem:

-secretariatul general - organism ce asigura baza logistica, reuneste un numar foarte mare de functionari, fiind condus de un secretar general.

Secretariatul general este compus din mai multe directii si servicii, dintre care rolul principal il joaca Serviciul juridic. Sediul secretariatului general este stabilit la Bruxelles. El este subordonat Presedintelui, asigurand permanenta si stabilitatea acestei functii.

-Comitetul reprezentantilor permanenti (COREPER) care este cel mai important dintre comitetele ce functioneaza pe langa Consiliu. COREPER isi are originea in delegatiile permanente pe care statele le-au instalat la Bruxelles in momentul intrarii in vigoare a tratatelor.

Initial COREPER a fost reglementat prin regulamentul intern al Consiliului si abia prin Actul Unic European a primit o consacrare la nivel de tratat. Art.5 AUE dispune: "un comitet format din reprezentantii permanenti ai statelor membre are ca sarcina sa pregateasca lucrarile Consiliului si sa execute mandatul ce i-a fost incredintat de acesta".

In cadrul COREPER fiecare stat are un reprezentant permanent cu rang de ambasador si un reprezentant adjunct cu rang de ministru plenipotentiar. Acestia sunt ajutati in activitatea lor de experti.

COREPER se prezinta ca un organ de dialog si control politic. Dialogul dezvolta doua categorii de relatii. Pe de o parte in cadrul COREPER reprezentantii fiecarui stat se fac purtatorii de cuvant ai interesului statului propriu, incercand sa convinga pe ceilalti membri de justetea pozitiei sale, iar pe de alta parte ei reprezinta pe langa autoritatile nationale pozitia COREPER, aducandu-le la cunostinta continutul problemelor dezbatute, punctele de vedere afirmate etc. In aceste conditii putem spune ca este un organ in cadrul caruia se elaboreaza politica comunitara dusa de state, aparte de politica proprie elaborata de Comisie.

COREPER este si un organ de control politic pe care il exercita asupra solutiilor date de experti. De multe ori, inainte de a se lua o hotarare se fac ample lucrari de analiza cu caracter tehnic de catre aparatul de experti proprii. Continutul politic al solutiilor tehnice este elaborat de reprezentantii permanenti ai fiecarui stat.

alte comitete specializate pe domenii, dintre care rolul cel mai important il joaca Comitetul monetar si Comitetul special agricol, data fiind pozitia deosebita pe care cele doua domenii o detin in cadrul politicilor comunitare.

C.     Atributii

Rolul si atributiile Consiliului sunt date de evolutia in timp a acestei Institutii in lumina a trei acte fundamentale: Tratatul de la Paris, Tratatele de la Roma si Tratatul de la Maastricht.

In lumina Tratatului  CECO, Consiliul putem spune ca avea un rol secundar in raport cu Inalta Autoritate care era principala Institutie comunitara. El avea rolul de a armoniza actiunile Inaltei Autoritati, de stabilire a politicii economice, era un organ de coordonare si consultare si nu un organ de decizie, aceasta functie apartinand Inaltei Autoritati.

Tratatele CEE si CEEA au modificat radical aceasta repartizare a atributiilor intre Institutii, Consiliul devenind principalul organ legislativ al Comunitatilor, aceasta putere impartind-o de data aceasta mai mult cu Parlamentul European si mai putin cu Comisia.

In lumina Tratatelor de la Roma el devine in primul rand un organ legislativ si in al doilea rand unul executiv. Rolul de a asigura coordonarea politicilor economice apartine tot Consiliului.

Tratatul de la Maastricht, dand calitatea de Institutie Consiliului European, o investeste si cu atributia de a asigura integrarea si de a elabora orientarile politice generale ale Uniunii. O parte din atributiile majore sunt transferate Consiliului European, acesta fiind strans legat in activitatea sa de cea a Consiliului (de Ministri), asa dupa cum se va vedea si in sectiunea VI a prezentului capitol.

In lumina reglementarilor aratate, Consiliul are urmatoarele atributii:

-constituie principalul organ legislativ, actele sale (directive si regulamente) aplicandu-se direct subiectivelor de drept pe care le are in vedere;

-atat in raporturile externe, cat si in cele interne se manifesta si ca un organ executiv, cu atributii care traditional revin guvernelor. In relatiile cu statele terte el reprezinta Uniunea, incuviinteaza purtarea negocierilor, da Comisiei mandat sa il reprezinte in raporturile externe si la negocieri. Cand participa ca subiect de drept public la lucrarile diferitelor organizatii internationale (ONU, OMC, FMI etc.) Uniunea este reprezentata de presedintele Consiliului. La negocierile pentru aderarea la UE Consiliul joaca rolul hotarator;

-in materie bugetara elaboreaza proiectul de buget si participa alaturi de Parlamentul European la o procedura complexa de elaborare a bugetului in forma sa definitiva si de adoptare a lui ( vezi precizari la PE );

-are atributia de a coordona actiunile statelor membre si alaturi de Consiliul European participa la elaborarea politicilor de integrare economica, politica, juridica definind linia politica generala. Aceasta atributie si-o exercita prin mijloace proprii putand elabora acte obligatorii sau simple recomandari in vederea realizarii finalitatii constructiei comunitare;

-in rare cazuri prevazute de Tratatul CECO, Consiliul are si atributii de consultare si tutela, fiind abilitat sa dea avize si autorizari in cateva domenii particulare (fixarea taxelor de prelevari peste 1%, preturi maximale si minimale s.a.).

Cu toate modificarile aduse de TM putem spune ca acest organ nu si-a pierdut rolul deosebit de important in structura institutionala a Uniunii Europene.

D.    Procesul de luare a deciziilor

In cadrul UE procesul de luare a deciziilor este foarte complicat si el implica participarea mai multor organe: Comisia - principal organ cu initiativa legislativa; Comitetul Economic si Social, Comitetul Regiunilor - organe consultative; Parlamentul European - organ democratic cu rol consultativ si uneori codecizional; Consiliul - principalul organ decizional.

Procesul de luare a deciziilor este deschis de Comisie care elaboreaza propunerea legislativa din proprie initiativa, la initiativa Parlamentului sau a Consiliului. Ea inainteaza propunerea spre consultari Consiliului. La randul sau Consiliul va trimite acest act spre avizare Comitetului Economic si Social sau Comitetului Regiunilor. Aceste organe complementare, in functie de competentele atribuite prin tratate vor examina propunerea legislativa si se vor pronunta printr-un aviz, act cu caracter consultativ.

Daca la nivelul Consiliului se adopta o pozitie comuna asupra propunerii legislative, actul va fi inaintat spre avizare Parlamentului European, care are un termen de trei luni pentru a se pronunta asupra acestui act. Daca Parlamentul adopta propunerea cu majoritate absoluta, actul va fi inaintat Consiliului. Acesta va decide asupra propunerii legislative. Daca o propunere legislativa este respinsa sau amendata ea va fi retrimisa Comisiei, care o va reexamina tinand cont de punctul de vedere exprimat de Parlament. Dupa aceea actul va fi inaintat Consiliului reluandu-se procedura legislativa.

In cazul in care o propunere legislativa este respinsa de doua ori de Parlamentul European, AUE a hotarat ca ea nu poate fi adoptata de Consiliu decat cu unanimitate de voturi.

Articolele 189 CEE si 161 CEEA prevad ca in temeiul competentelor de care dispun Consiliul si Comisia pot emite directive, pot adopta decizii, pot sa faca recomandari sau sa dea avize. De asemenea Consiliul poate emite regulamente.

Regulamentul este un act aplicabil statelor membre fara a mai fi necesara ratificarea din partea acestora. El are putere de lege si are intaietate fata de legile nationale.

Directivele sunt acte obligatorii pentru statele membre care, prin mijloace legislative nationale trebuie sa adopte acte cu putere obligatorie si cu finalitatea prevazuta in directiva, lasandu-se la latitudinea statului alegerea mijloacelor nationale de atingere a scopului comunitar.

Decizia este un act obligatoriu cu caracter individual si se adreseaza fie unui stat, fie unei persoane fizice sau juridice. Deciziile care impun obligatii financiare sunt executorii in fata Curtilor nationale. Recomandarile si avizele sunt acte consultative care exprima pozitia institutiei care               le-a emis.

Puterea legislativa in cadrul UE apartine in principal Consiliului. Comisia are putere legislativa in aplicarea regulamentelor emise de Consiliu, mai ales in domenii de ordin tehnic. Parlamentul European detine rol legislativ in materie bugetara, alaturi de Consiliu.

Alaturi de puterea legislativa o importanta deosebita o are jurisprudenta comunitara in realizarea dreptului. Rolul Curtii de Justitie este de a interpreta si aplica dreptul comunitar si de aceea aceasta Institutie este cel putin la fel de importanta ca si organele legislative sau executive.