Utilizarea bunurilor domeniului public

UTILIZAREA BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC

Sectiunea l Exercitarea dreptului de proprietate publica

Existenta domeniului public si a domeniului privat, a domeniului administrativ in general, capata sens doar in momentul si in masura in care bunurile domeniale sunt puse in valoare, prin utilizarea si exploatarea acestora in scopul satisfacerii intereselor generale ale comunitatii nationale sau ale colectivitatilor locale in conditiile bunei administratii (administrari).

Comitetul Ministrilor din statele membre ale Consiliului Europei, prin Recomandarea CM/Rec (2007) 7¹, a definit buna administratie ca fiind o componenta a bunei guvernari, subliniind ca buna administratie nu se reduce la modalitatile juridice de manifestare, ea fiind impusa si prin calitatea organizarii si gestiunii structurilor si resurselor, in conditii de eficienta, eficacitate si adaptare la nevoile societatii, fiind necesar sa se asigure apararea si ocrotirea proprietatii publice si a intereselor publice, sa fie respectate exigentele bugetare si sa fie exclusa orice forma de coruptie².

De aceea, utilizarea bunurilor domeniale in conditii de eficienta si legalitate trebuie sa constituie o obligatie a titularilor dreptului de proprietate asupra acestora, dar si o preocupare a destinatarilor activitatii administrative, precum si a teoreticienilor interesati de modalitatile de manifestare a fenomenului administrativ.

Daca, din punct de vedere economic, utilizarea bunurilor apartinand domeniului administrativ se realizeaza prin managementul operatiunilor materiale aferente activitatii respective, din punct de vedere juridic, utilizarea bunurilor domeniale se concretizeaza prin exercitarea dreptului de proprietate publica si, respectiv, a dreptului de proprietate privata, precum si a drepturilor reale derivate din acestea.

La randul sau, utilizarea bunurilor apartinand domeniului public se realizeaza prin exercitarea dreptului de proprietate publica, precum si a drepturilor reale derivate din dreptul de proprietate publica.

Potrivit art.136 alin.(3) din Constitutie, republicata, si art.l din Legea nr.213/1998, dreptul de proprietate publica apartine statului sau unitatilor administrati ve-teritoriale.

Atributele dreptului de proprietate publica pot fi exercitate in mod direct de catre titularul dreptului, prin autoritatile competente. Astfel, unitatile administrative-teritoriale exercita in mod direct aceste atribute, prin intermediul consiliului local sau al consiliului judetean, respectiv al Consiliului General al Municipiului Bucuresti asupra bunurilor apartinand domeniului public cu privire la care nu au fost constituite drepturi reale derivate din dreptul de proprietate publica sau care nu au fost inchiriate.

La randul sau, chiar si statul poate exercita in mod direct atributele dreptului de proprietate publica prin organul administrativ prevazut de lege sa-1 reprezinte in raporturile juridice in care participa in nume propriu: Ministerul Finantelor Publice potrivit art.25 din Decretul Consiliului de Stat nr.31/1954 cu privire la persoanele fizice si persoanele juridice.

Atributele dreptului de proprietate publica sunt exercitate in mod indirect, cel mai adesea, atat de stat, cat si de unitatile administrative-teritoriale, prin constituirea unor drepturi reale specifice dreptului de proprietate publica sau prin inchiriere.

Astfel, potrivit art.136 alin.(4) din Constitutie, republicata, bunurile proprietate publica, in conditiile legii organice, pot fi date in administrare regiilor autonome si institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate si, de asemenea, pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica.

De asemenea, potrivit art.125 alin.(l) din Legea nr.215/2001, republicata, consiliile locale si consiliile judetene hotarasc ca bunurile ce apartin domeniului public sau domeniului privat de interes local sau judetean, dupa caz, sa fie date in administrarea regiilor autonome si institutiilor publice, sa fie concesionate ori sa fie inchiriate.

La art. 126 din aceeasi lege, se adauga ca autoritatile publice locale de mai sus pot da in folosinta gratuita pe termen limitat, bunuri mobile si imobile, proprietate publica sau privata, locala ori judeteana, dupa caz, persoanelor juridice fara scop lucrativ, care desfasoara activitate de binefacere sau utilitate publica ori serviciilor publice.

In legatura cu dreptul de concesiune, asa cum vom vedea intr-un capitol separat, trebuie avute in vedere si dispozitiile speciale din O.U.G. nr.54/2006.

Sectiunea a 2-a Clasificarea modalitatilor de utilizare a bunurilor domeniului public

in literatura de specialitate³, modalitatile de utilizare a bunurilor apartinand domeniului public si de exercitarea atributelor dreptului de proprietate publica au fost clasificate dupa mai multe criterii.

Astfel, dupa modul de implicare a titularului domeniului public, se disting:

A) Utilizarea directa a bunurilor si exercitarea nemijlocita a atributelor dreptului de proprietate publica. Spre exemplu, asa cum am amintit deja, potrivit art.25 din Decretul nr.31/1954, statul participa in raporturile juridice patrimoniale in mod nemijlocit, in nume propriu, fiind reprezentat de Ministerul Finantelor (actualmente Ministerul Economiei si Finantelor).

B) Utilizarea indirecta a bunurilor si exercitarea prin intermediar a dreptului de proprietate publica. Spre exemplu, statul sau unitatile administrative-teritoriale se afla in astfel de situatii atunci cand incredinteaza atribute ale dreptului de proprietate publica unor alte subiecte de drept public sau privat, ca in cazul darii in administrare, in concesiune, ori in folosinta gratuita etc.

Dupa criteriul persoanei utilizatorului, distingem:

a) Utilizari domeniale permise oricarei persoane juridice sau fizice, care se realizeaza in mod direct si colectiv.

b) Utilizari domeniale care cer utilizatorului o anumita calificare juridica.

Astfel, bunurile domeniale pot fi date in administrarea doar unor subiecte de drept public, regii autonome sau institutii publice. La fel, darea in folosinta gratuita a bunurilor domeniale se poate face doar catre institutii de utilitate publica, in alte cazuri, precum concesiunile sau inchirierile, bunurile domeniale pot fi date spre exploatare sau, respectiv, folosinta particularilor, persoane fizice si persoane juridice, ca subiecte de drept privat.

Sectiunea a 3-a Administrarea generala a bunurilor domeniale

Administrarea generala a bunurilor apartinand domeniului administrativ, in general, si domeniului public, in special, reprezinta o modalitate de exercitare directa de catre stat sau de catre unitatile administrativ-teritoriale a dreptului de proprietate, in general, si a dreptului de proprietate publica, in special⁴.

Administrarea generala a bunurilor domeniului public este realizata de stat prin intermediul Guvernului si de catre unitatile administrativ-teritoriale prin intermediul consiliului judetean sau al consiliului local, comunal, orasenesc si municipal, dupa caz, care actioneaza in calitate de persoane juridice de drept public, in regim de drept administrativ.

Deci, administrarea generala reprezinta exercitarea atributelor de putere publica ce revin acestor persoane juridice de drept public, iar drepturile si obligatiile care intra in continutul activitatii de administrare generala sunt atributii din sfera competentei acestor autoritati, iar nu drepturi civile subiective.

Prin administrarea generala a bunurilor domeniale, organele administratiei publice vor urmari ocrotirea si conservarea dreptului de proprietate publica asupra bunurilor domeniului public, dar si punerea in valoare a acestora, prin exploatarea, utilizarea si valorificarea lor.

Calitatea de administrator general al domeniului administrativ al statului revine, potrivit legii, Guvernului Romaniei.

Astfel, potrivit art.l alin.(5) lit.c) din Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor⁵, Guvernul exercita functia de administrare a proprietatii statului, prin care se asigura administrarea proprietatii publice si a proprietatii private a statului, precum si gestionarea serviciilor publice pentru care este responsabil.

La fel, potrivit art.38 alin.(2) lit.c) din Legea nr.215/2001, republicata, consiliul local exercita atributii privind administrarea domeniului public si privat al comunei, orasului sau municipiului, iar potrivit art.38 alin.(5) lit.a), consiliul local hotaraste darea in administrare, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate publica a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz.

La randul sau, consiliul judetean, in conformitate cu prevederile art.l lit.c) din Legea nr.215/2001, republicata, indeplineste atributii privind gestionarea patrimoniului judetului si hotaraste darea in administrare, concesionare sau inchirierea bunurilor proprietate publica a judetului, dupa caz.

Deci, cu alte cuvinte, Guvernul exercita, in numele statului, administrarea generala a bunurilor apartinand domeniului public al statului, in timp ce consiliul local o face pentru comuna, oras sau municipiu, dupa caz, dupa cum bunurile apartin domeniului public al comunei, orasului sau municipiului, iar consiliul judetean exercita administrarea generala pentru judet, pentru bunurile care fac parte din domeniul public al judetului.

La randul lor, Guvernul, consiliul judetean sau consiliile locale, in calitate de organe ale statului si, respectiv, unitatilor administrati v-teritoriale, ca persoane juridice de drept public, au posibilitatea, cel putin teoretica, de a exercita in mod direct si nemijlocit dreptul de proprietate publica asupra bunurilor domeniului public.

in realitate, exercitarea atributelor dreptului de proprietate publica este data, in virtutea atributiilor care formeaza continutul activitatii de administrare generala a domeniului public, altor subiecte de drept, care vor exercita in mod indirect atributele dreptului de proprietate.

Posibilitatea exercitarii indirecte a atributelor dreptului de proprietate publica asupra bunurilor domeniului public prin incredintarea acestora altor persoane juridice este statuata de Constitutie, la art.136 alin.(4), care prevede ca bunurile proprietate publica pot fi date, in conditiile legii organice, in administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate si, de asemenea, pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica.

incredintarea bunurilor domeniului public altor persoane juridice si constituirea in favoarea acestora a unor drepturi reale intemeiate pe dreptul de proprietate publica, ca drepturi domeniale, cum sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de folosinta gratuita etc., nu constituie o dezmembrare a dreptului de proprietate publica si nu reprezinta o incalcare a principiului inalienabilitatii bunurilor domeniului public.

Asa cum s-a aratat in literatura de specialitate⁶, constituirea unor drepturi reale intemeiate pe dreptul de proprietate publica nu reprezinta acte de instrainare, ci "modalitati specifice de punere in valoare si de exploatare a bunurilor domeniului public, constituite prin acte juridice administrative sau contracte administrative supuse regimului juridic de drept public'.

Sectiunea a 4-a Darea in administrare a bunurilor domeniului public

4. l. Reglementarea dreptului de administrare

Posibilitatea constituirii dreptului de administrare este statuata prin Constitutie si reglementata in legislatia subsecventa la care ne-am referit deja.

Astfel, potrivit art.136 alin.(4) din Constitutie, republicata, bunurile proprietate publica pot fi date, in conditiile legii organice, in administrarea regiilor autonome sau institutiilor publice.

Legea nr.213/1998 prevede, la art.12 alin.(l), ca bunurile domeniului public pot fi date, dupa caz, in administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritatilor administratiei pe centrale si locale, a altor institutii publice de interes national, judetean sau local.

Legea nr.215/2001 cuprinde, la randul sau, dispozitii referitoare la dreptul de administrare, prevazand la art.123 alin.(l): "Consiliile locale si consiliile judetene hotarasc ca bunurile ce apartin domeniului public sau privat, de interes local sau judetean, dupa caz, sa fie date in administrarea regiilor autonome si institutiilor publice, sa fie concesionate ori sa fie inchiriate. Acestea hotarasc cu privire la cumpararea unor bunuri ori la vanzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judetean, in conditiile legii'.

4.2. Titularii dreptului de administrare

Asa cum rezulta din textele constitutionale si legale pe care le-am citat mai sus, dreptul de administrare se poate constitui exclusiv in favoarea regiilor si a institutiilor publice.

intr-adevar, la art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998 se prevede in mod expres ca bunurile domeniului public pot fi date, dupa caz, in administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritatilor administratiei publice centrale si locale, a altor institutii publice de interes national, judetean sau local.

Deci, cu alte cuvinte, titulari ai dreptului de administrare pot fi regiile autonome si institutiile publice, art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998 enumerand exemplificativ ca institutii publice prefecturile si autoritatile administratiei publice centrale si locale.

4.2. l. Regiile autonome

Dupa Revolutia din Decembrie 1989 si abolirea puterii politice comuniste, a inceput si procesul transformarii economiei de tip comunist in economie de piata, astfel ca, prin Legea nr.15/1990 , unitatile economice de stat au fost reorganizate ca regii autonome si, respectiv, societati comerciale.

Astfel, potrivit art.2 din aceasta lege, regiile autonome se organizeaza si functioneaza in ramurile strategice ale economiei nationale -industria de armament, energetica, exploatarea minelor si a gazelor naturale, posta si transporturi feroviare - precum si in unele domenii apartinand altor ramuri stabilite de guvern.

Regii autonome se pot infiinta prin hotarare a guvernului, pentru cele de interes national, sau prin hotarare a organelor judetene si municipale ale administratiei de stat, pentru cele de interes local, acestea fiind persoane juridice si functionand pe baza de gestiune economica si autonomie financiara.

Prin actul de infiintare a regiei autonome se vor stabili obiectul sau de activitate, patrimoniul, denumirea si sediul principal.

Potrivit art.5 din aceeasi lege, regia autonoma este proprietara bunurilor din patrimoniul sau, iar in exercitarea dreptului de proprietate, regia autonoma poseda, foloseste si dispune, in mod autonom, de bunurile pe care le are in patrimoniu, sau le culege fructele, dupa caz, in vederea realizarii scopului pentru care a fost constituita.

in literatura de specialitate⁸ s-a remarcat, in mod corect, ca formularea folosita la art.5 din Legea nr.15/1990, potrivit careia "regia autonoma este proprietara bunurilor din patrimoniul sau', are in vedere doar bunurile care au intrat in patrimoniul regiei cu titlu de proprietate, nu si bunurile din domeniul public care intrasera in patrimoniul acesteia cu titlu de administrare.

Referitor la natura lor juridica, in doctrina administrativa⁹ s-a afirmat ca regiile autonome pot fi considerate persoane juridice de natura mixta, de drept public si de drept privat, acestea avand drept scop prestarea unor servicii sau folosirea si exploatarea bunurilor domeniale.

in raport cu domeniul de activitate in care functioneaza, regiile autonome se afla in subordinea unui minister de resort sau a unei autoritati a administratiei publice locale, prin actul careia a fost infiintata si sub controlul careia functioneaza.

Indiferent in ce domeniu functioneaza si sub ce autoritate administrativa, regiile autonome au un patrimoniu, care este o conditie sine qua non pentru orice persoana juridica.

in patrimoniul oricarei regii autonome, alaturi de dreptul de administrare se regasesc si alte drepturi reale: dreptul de proprietate privata si drepturi derivate din acest drept, precum si alte drepturi patrimoniale.

Numarul regiilor autonome, care dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 15/1990 fusese foarte mare, a fost redus prin O.U.G. nr.30/1997¹⁰, multe dintre regii fiind reorganizate ca societati comerciale care, in cazul cand aveau ca obiect activitati de interes national, s-au numit companii nationale sau societati nationale', pentru a putea fi incluse in procesul de privatizare.

Cu ocazia reorganizarii, s-au produs transformari si in patrimoniul regiilor autonome reorganizate ca societati sau companii nationale. Astfel, in capitalul social al societatilor comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome nu se includ bunuri de natura celor prevazute la art.135 alin. (4) din Constitutie. Bunurile din categoria celor prevazute mai sus, aflate in administrarea regiilor autonome care se reorganizeaza, se concesioneaza societatilor comerciale rezultate, pe un termen ce se stabileste prin actul administrativ individual de reorganizare.

4.2.2. Institutiile publice

Institutiile publice sunt subiecte de drept public care sunt infiintate prin Constitutie, prin legi sau prin acte administrative ale statului sau ale colectivitatilor locale.

in sens generic, institutia publica reprezinta o colectivitate umana, constituita pe baza si pentru executarea legii, inzestrata cu mijloace materiale si financiare, cu personalitate juridica si competenta, necesare pentru a actiona in vederea organizarii si executarii efective a legii, integrata in unul dintre sistemele prin care se realizeaza serviciul public legislativ, serviciul public judiciar sau serviciile publice administrative in scopul satisfacerii cerintelor sociale de interes public¹².

Deci, institutiile publice, desi se gasesc in numarul cel mai mare in sfera puterii executiv-administrative, acestea actioneaza si in sfera puterii legislative, dar si in sfera puterii judecatoresti.

Legea nr.213/1998, la art.12 alin.(l), enumera ca institutii publice, cu titlu de exemplu, prefecturile si autoritatile administratiei publice centrale si locale, care, alaturi de alte institutii publice de interes national sau local sau judetean, pot fi beneficiare si, deci, titulare ale dreptului de administrare a bunurilor din domeniul public.

Dreptul de administrare atribuit unei institutii publice va face parte din patrimoniul acesteia, din care vor face parte si alte drepturi patrimoniale, reale sau de creanta.

Titularii dreptului de administrare, regiile autonome si institutiile publice vor actiona in calitate de subiect de drept public, raporturile juridice referitoare la nasterea, exercitarea si, respectiv, stingerea dreptul de administrare fiind guvernate de norme de drept administrativ, cu toate consecintele care decurg din acest regim juridic.

4.3. Constituirea dreptului de administrare

Dreptul de administrare se constituie prin hotarare a Guvernului sau a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, ori a consiliului local, dupa caz, asa cum dispune art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998.

Deci, constituirea dreptului de administrare se realizeaza printr-un act juridic de drept public, adoptat de catre titularul domeniului public in regim de drept administrativ.

De regula, intre titularul domeniului public, statul si unitatile administrativ-teritoriale, pe de o parte, si beneficiarul dreptului de administrare exista raporturi de subordonare ierarhica, atribuirea dreptului de administrare fiind realizata de catre titularul domeniului public printr-un act de putere, si anume un act administrativ cu caracter individual.

Totusi, sunt si situatii in care titularul domeniului public nu se afla intr-o pozitie supraordonata ierarhic in raport cu beneficiarul dreptului de administrare, precum in cazul H.G. nr.2366/2004¹³ prin care a fost transmis in administrarea inaltei Curti de Casatie si Justitie actualul sediu din Str. Batistei nr.25, intre cele doua autoritati publice - Guvernul Romaniei si inalta Curte de Casatie si Justitie - neexistand raporturi de subordonare/supraordonate ierarhica.

Caracterele juridice ale dreptului de administrare

Dreptul de administrare are aceleasi caractere juridice ca si dreptul de proprietate publica, fiind inalienabil, insesizabil si imprescriptibil. Pe cale de consecinta, asa cum rezulta din prevederile generale ale O.G. nr.15/1993 privind unele masuri pentru restructurarea regiilor autonome¹⁴:

- bunurile proprietate publica pe care regia le are in administrare sunt inalienabile potrivit art.135 alin.(5) din Constitutie (actualul art.136 alin.4) - art.4 alin.(l);

- daca regiile autonome se reorganizeaza ca societati comerciale, bunurile proprietate publica nu vor putea constitui aport la capitalul social al societatii comerciale rezultate - art.4 alin.(2);

- bunurile proprietate publica fiind inalienabile, se interzice regiilor autonome sa constituie garantii de orice fel cu privire la aceste bunuri -art.!0alin.(2);

- creditorii pot cere executarea silita numai asupra bunurilor proprietatea regiei - art.10 alin.(l).

Asadar, dreptul de administrare, ca si dreptul de proprietate publica, nu se afla in circuitul civil si nu poate fi instrainat prin acte de drept civil, ci poate fi constituit si, respectiv, revocat exclusiv prin acte de drept administrativ.

Dupa cum am vazut, potrivit art.10 alin.(l) din O.G. nr.15/1993, creditorii pot cere executarea numai asupra bunurilor proprietatea regiei, bunurile aflate in administrarea sa fiind insesizabile.

Continutul juridic al dreptului de administrare

Continutul dreptului de administrare este precizat expres la art.12 alin.(3) din Legea nr.213/1998, potrivit caruia titularul dreptului de administrare poate sa posede, sa foloseasca bunul si sa dispuna de acesta, in conditiile actului prin care i-a fost dat bunul in administrare.

Din aceste prevederi legale rezulta in mod neechivoc ca posesia, folosinta si dispozitia sunt atribute care formeaza continutul juridic al dreptului de administrare.

Aparent, continutul dreptului de administrare este asemanator cu continutul dreptului de proprietate publica, dar nu este identic cu acesta.

Astfel, posesia este, in cazul dreptului de administrare, expresia stapanirii bunului, iar nu a insusirii, a apropierii acestuia.

Cu alte cuvinte, elementul material al stapanirii bunului aflat in administrarea titularului sau nu difera de elementul material al stapanirii bunului aflat in proprietatea publica a titularului sau, statul sau unitatile administrativ-teritoriale. Ceea ce difera este elementul psihologic al posesiei, acesta fiind corespunzator dreptului de administrare, iar nu dreptului de proprietate publica pe baza caruia s-a format¹⁵.

Folosinta este atributul cel mai important al dreptului de administrare, in baza caruia titularul va putea utiliza bunurile care i-au fost atribuite in administrare, in raport cu scopurile activitatii sale si cu destinatia bunurilor respective, care sunt de uz sau de interes public.

in exercitarea acestui atribut, titularii dreptului de administrare vor putea culege fructele produse de bunurile frugifere. Astfel, regiile autonome care isi desfasoara activitatea ca unitati economice vor culege fructele pentru acoperirea cheltuielilor necesare functionarii lor sau pentru realizarea unor beneficii, in timp ce institutiile publice, fiind finantate din surse bugetare, vor fi obligate sa le vireze la bugetul statului sau, respectiv, la bugetele locale.

in mod exceptional, institutiile publice pot, potrivit legii sau actului de infiintare, sa dispuna de fructele obtinute din folosinta bunurilor aflate in administrarea lor, ca venituri extrabugetare de finantare a activitatilor.

Dispozitia, ca atribut al dreptului de administrare, prevazuta de art.12 alin.(3) din Legea nr.213/1998, trebuie interpretata in sensul dispozitiei materiale asupra bunurilor ce constituie obiect al dreptului de administrare.

in orice caz, titularii dreptului de administrare nu au un drept de proprietate juridica asupra bunurilor ce le-au fost atribuite prin actul titularului dreptului de proprietate publica.

Aparent, problema dispozitiei juridice asupra bunurilor aflate in administrarea titularului acestui drept s-ar putea pune in situatiile reglementate de prevederile H.G. nr.841/1995 privind procedurile de transmitere fara plata si de valorificare a bunurilor apartinand institutiilor publice¹⁶. Astfel, potrivit art. l si art.2 din acest act normativ, transmiterea, fara plata, de la institutia publica detinatoare la o alta institutie publica, a bunurilor care nu mai sunt necesare institutiei care le are in administrare, dar care pot fi folosite in continuare, se realizeaza cu respectarea conditiilor si a procedurilor prevazute in anexa nr.l, iar valorificarea bunurilor scoase din functiune in starea fizica in care se afla, a materialelor sau, dupa caz, a pieselor rezultate in urma demolarii sau dezmembrarii acestora se realizeaza potrivit regulamentului prevazut in anexa nr.2.

In cazul bunurilor care implica apararea tarii, ordinea publica si siguranta nationala, procedurile de valorificare vor fi aprobate in mod distinct de catre Guvern. Deci, in aceste situatii se pune problema daca ne aflam in fata unei exceptii de la regula inalienabilitatii bunurilor care formeaza obiectul dreptului de administrare.

in realitate, in prima situatie, a transmiterii fara plata, de la o institutie publica la o alta institutie publica a unor bunuri aflate in administrare, operatiunea de transfer nu se realizeaza printr-un act juridic de drept civil, ci printr-un act de drept administrativ, care are drept consecinta modificarea inventarului bunurilor din domeniul public.

Potrivit pct.l din anexa nr.l la H.G. nr.841/1995, pot fi transmise, fara plata, catre alte institutii publice, orice fel de bunuri, aflate in stare de functionare, indiferent de durata de folosinta, daca acestea nu mai sunt necesare institutiei publice care le are in administrare sau daca, potrivit reglementarilor in vigoare, institutia nu mai are dreptul sa utilizeze bunul respectiv.

Transmiterea, fara plata, de la o institutie publica la o alta institutie publica se va face, pe baza de proces-verbal de predare-primire, cu avizul ordonatorului principal de credite al institutiei publice care a disponibilizat bunul, precum si cu avizul ordonatorului principal de credite al institutiei publice care a solicitat transmiterea bunului.

Deci, printr-o astfel de operatiune, bunurile transmise nu ies din domeniul public, ci, cu aprobarea titularului dreptului de proprietate publica, ordonator principal de credite, bunurile respective trec din patrimoniul unei institutii publice in patrimoniul altei institutii publice, care va exercita in continuare atributele dreptului de administrare.

in a doua situatie, reglementata de H.G. nr.841/1995, pot fi valorificate, prin vanzare la licitatie, bunurile scoase din functiune, dupa indeplinirea procedurilor prevazute in anexa nr.l la aceasta hotarare.

Nici in aceasta situatie nu este, insa, vorba de o exceptie de la regula inalienabilitatii bunurilor proprietate publica si a dreptului de administrare, deoarece bunurile scoase din functiune sunt bunuri care nu mai au destinatia de interes public, astfel ca ele nu mai sunt bunuri de uz sau de interes public.

in momentul cand se constata incetarea destinatiei de interes public a bunurilor respective, se face aplicarea prevederilor art.22 din Legea nr.213/1998 si se procedeaza la modificarea inventarului bunurilor apartinand domeniului public, bunurile respective trecand in domeniul privat, astfel ca pot fi valorificate potrivit reglementarilor H.G. nr.841/1995. Astfel, in acelasi moment cand bunul este trecut in domeniul privat, inceteaza si dreptul de administrare, iar institutia publica in administrarea careia se afla bunul respectiv actioneaza ca un mandatar al statului sau al unitatii administrative-teritoriale, care sunt titularii dreptului de proprietate publica, in acest sens sunt dispozitiile de la pct.6.2 din anexa nr.2 la H.G. nr.841/1995, potrivit carora sumele rezultate din vanzarea mijloacelor fixe scoase din functiune sau, dupa caz, a materialelor sau pieselor rezultate in urma demolarii sau dezmembrarii acestora constituie, potrivit legii, venituri ale bugetului de stat sau ale bugetelor locale, dupa caz.

4.6. Natura juridica si opozabilitatea dreptului de administrare

Dreptul de administrare este un drept real care are la baza dreptul de proprietate publica, avand astfel un caracter derivat din dreptul de proprietate publica si o durata maxima in functie de existenta dreptului de proprietate publica.

Natura juridica a dreptului de administrare este conturata de faptul ca acesta se constituie si este exercitat pe toata durata existentei sale in regim de drept administrativ.

Opozabilitatea dreptului de administrare difera in functie de subiectele fata de care acest drept este opus, precum si de natura raporturilor juridice in cadrul carora se manifesta acest drept.

De regula, dreptul de administrare se constituie prin acte administrative cu caracter individual, in cadrul unor raporturi juridice de supraodonare a titularului dreptului de proprietate publica fata de titularul dreptului de administrare. Astfel, in principiu, dreptul de administrare constituit printr-un act de drept administrativ de catre titularul dreptului de proprietate publica - statul sau unitatile administrative-teritoriale - nu este opozabil titularului dreptului de proprietate publica, in sensul ca acesta din urma va putea sa il revoce sau sa ia alte masuri care sa aiba ca efect incetarea dreptului de administrare.

Actul administrativ ilegal prin care s-ar aduce atingere dreptului de administrare poate fi atacat potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004¹⁷.

in schimb, in relatiile cu alte subiecte de drept, dreptul de administrare este opozabil erga omnes, ca orice drept real, de altfel, ca o consecinta a egalitatii juridice a partilor in asemenea raporturi juridice. Ca urmare, in astfel de raporturi juridice, dreptul de administrare poate fi aparat prin mijloace de drept civil, precum actiunea in revendicare, actiunea in posesie si actiunea in granituire.

incetarea dreptului de administrare

incetarea dreptului de administrare se poate produce atat prin revocarea sa de catre autoritatea care 1-a constituit, cat si prin alte modalitati si in alte situatii prevazute de lege.

4.6.1. Revocarea dreptului de administrare este reglementata ca sanctiune in legislatia actuala. Astfel, potrivit art.12 alin.(3), fraza a Il-a, dreptul de administrare va putea fi revocat numai daca titularul sau nu-si exercita drepturile si nu-si executa obligatiile nascute din actul de transmitere.

De asemenea, potrivit art.12 alin.(3) fraza finala, neindeplinirea de catre titularul dreptului de administrare a obligatiei de a arata instantei cine este titularul dreptului de proprietate publica, in litigiile privitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, poate atrage revocarea dreptului de administrare.

Deci, in ambele texte legale se reglementeaza revocarea dreptului de administrare cu titlu de sanctiune care, insa, reprezinta o simpla facultate pentru titularul dreptului de proprietate.

Reglementarea revocarii dreptului de administrare doar cu titlu de sanctiune a fost criticata in literatura de specialitate¹⁸, intr-adevar, consideram ca titularul dreptului de proprietate publica are raspunderea folosirii bunurilor publice in raport cu destinatia acestora si in scopul realizarii interesului general al colectivitatilor nationale sau locale, astfel ca titularul dreptului de proprietate publica trebuie sa aiba un drept exclusiv si suveran de apreciere cu privire la constituirea si, respectiv, incetarea dreptului de administrare.

4.6.2. Trecerea bunului in administrarea altei regii sau institutii publice nu este reglementata de Legea nr.213/1998 ca modalitate de revocare a dreptului de administrare, dar aceasta posibilitate exista cel putin in situatiile cand statul sau unitatile administrative-teritoriale procedeaza, prin organele lor - Guvernul si, respectiv, consiliul judetean sau consiliile locale, la desfiintarea ori reorganizarea regiilor autonome sau/si a institutiilor publice, ocazie cu care se va proceda fie la trecerea bunurilor in administrarea altor titulari, fie la redistribuirea acelor bunuri.

Astfel, spre exemplu, prin art.l din H.G. nr.640/2006¹⁹, Guvernul a aprobat trecerea unui imobil situat in extravilanul comunei Vadu Pasii, judetul Buzau, din domeniul public al statului si din administrarea Ministerului Administratiei si Internelor in domeniul public al comunei Vadu Pasii, judetul Buzau, si in administrarea Consiliului Local al Comunei Vadu Pasii.

Dupa cum se observa, scopul urmarit de Guvern a fost schimbarea titularului dreptului de administrare de la Ministerul Administratiei si Internelor la Consiliul local al Comunei Vadu Pasii, care s-a realizat prin trecerea bunului in cauza din domeniul public al statului in domeniul public al comunei Vadu Pasii si din administrarea ministerului in administrarea consiliului local respectiv.

La fel, spre exemplu, prin H.G. 909/2007²⁰, Guvernul a aprobat transmiterea unui imobil aflat in domeniul public al statului din administrarea Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale in administrarea Agentiei de Plati pentru Dezvoltare Rurala si Pescuit.

4.6.3. incetarea dreptului de administrare in conditiile H.G. nr.841/1995

Asa cum am precizat mai sus, prin H.G. nr.841/1995 au fost reglementate procedurile de transmitere fara plata si de valorificare a bunurilor pe care institutiile publice le au in administrare, dar nu le mai sunt necesare sau institutia publica respectiva nu mai are dreptul sa utilizeze bunul respectiv.

In astfel de situatii, dreptul de administrare inceteaza in ceea ce priveste institutia publica titulara a acestui drept.

4.6.4. Reorganizarea sau desfiintarea regiei autonome sau institutiei publice

Asa cum am vazut mai sus, regiile autonome pot fi reorganizate in societati comerciale, situatie in care dreptul de administrare inceteaza, cu posibilitatea ca societatile comerciale - companiile nationale sau societatile nationale, sa primeasca, asupra bunurilor avute in administrare, un drept de proprietate sau un drept de concesiune. in aceeasi masura, dupa cum ne demonstreaza practica admi­nistrativa, este posibila si reorganizarea institutiilor publice, dupa cum este posibila desfiintarea regiilor autonome si a institutiilor publice, cu consecinta incetarii dreptului de administrare, in toate cazurile.

incetarea dreptului de proprietate publica

Dreptul de proprietate publica inceteaza, dupa cum am vazut mai sus, atunci cand bunul a pierit ori a fost trecut in domeniul privat.

Potrivit art.10 alin.(2) din Legea nr.213/1998, trecerea din domeniul public in domeniul privat se face, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, respectiv, a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local, daca prin Constitutie sau prin lege nu se dispune altfel.

Avand in vedere ca dreptul de administrare este un drept derivat care are la baza dreptul de proprietate publica, pieirea bunului sau trecerea acestuia in domeniul privat va avea ca efect si incetarea dreptului de administrare in toate cazurile in care un astfel de drept fusese constituit asupra bunului respectiv.

Sectiunea a 5-a Concesionarea bunurilor domeniului public

5.1. Reglementarea si natura juridica a concesiunii bunurilor domeniului public

Temeiul constitutional al concesiunii il constituie dispozitiile art.136 alin.(4) din Constitutie, republicata, din care rezulta ca bunurile proprietate publica sunt inalienabile si pot fi date in administrare sau pot fi concesionate ori inchiriate.

Reglementarea anterioara a Legii nr.219/1998, prevedea acelasi regim juridic atat in privinta concesiunii bunurilor proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, cat si privitor la concesiunea unor activitati ori a unor servicii publice.

in momentul de fata exista un regim juridic al concesiunii bunurilor proprietate publica, reglementat de prevederile O.U.G. nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica

publice, reglementat de prevederile O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii²².

Alte reglementari care contin dispozitii referitoare la concesionarea unor bunuri proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale sunt: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale²³, Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala, Legea nr.50/1991 privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor ²⁴, Legea nr.84/1992 privind regimul zonelor libere²⁵, Legea petrolului nr.238/2004²⁶, Legea minelor nr.85/2003²⁷, Legea gazelor nr.351/2004²⁸.

in raport cu dispozitiile constitutionale si legale la care ne-am referit mai sus, concesiunea bunurilor domeniului public reprezinta operatiunea juridica prin care statul sau unitatile administrativ-teritoriale pun in valoare bunuri ale domeniului public ai caror titulari sunt, prin transmiterea acestora, pe o perioada determinata si in schimbul unei redevente, in favoarea unei/unor persoane particulare in conditiile contractului de concesiune.

Referitor la natura juridica a concesiunii, sub regimul Legii nr.219/1998, in doctrina civila s-a sustinut ca, din moment ce legea nu face deosebire intre concesiunea unui bun proprietate publica si concesiunea unui bun proprietate privata, contractul de concesiune nu poate fi decat un contract civil, iar dreptul de concesiune, ca drept real, temporar si inalienabil, este un drept de natura civila, iar nu un drept de putere publica² .

Au existat, insa, autori de drept civil care, cu unele nuantari, au acceptat ca regimul juridic al concesiunii bunurilor domeniului public este in primul rand un regim de drept public³⁰.

Doctrina administrativa³¹ a sustinut in mod constant ca atat concesiunea de bunuri, cat si concesiunea de activitati sau servicii, sunt institutii juridice de regim public si anume de regim administrativ.

5.2. Notiuni generale privind contractul de concesiune

Notiunea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica este definita la art.2 alin.(2) din O.U.G. nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica, care a fost aprobata, cu modificari si completari prin Legea nr.22/2007.

Astfel, potrivit definitiilor legale, contractul de concesiune de bunuri proprietate publica este contractul incheiat in forma scrisa prin care o autoritate publica, denumita concedent, transmite, pe o perioada determinata, unei persoane, denumita concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun proprietate publica in schimbul unei redevente.

Contractul de concesiune poate avea ca obiect bunuri proprietate publica, situatie in care regimul juridic aplicabil este cel reglementat prin dispozitiile O.U.G. nr.54/2006, sau poate avea ca obiect lucrari publice sau servicii publice, cazuri in care regimul juridic aplicabil este cel prevazut de O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii.

Deci, ca regula generala, dispozitiile O.U.G. nr.54/2006 nu se aplica in cazul contractelor de achizitie publica, al contractelor de concesiune de lucrari publice si al contractelor de concesiune de servicii, insa, in cazul unui contract a carui atribuire intra sub incidenta prevederilor O.U.G. nr.34/2006 pentru a carui executare este necesara exploatarea unui bun proprietate publica, dreptul de exploatare a respectivului bun se transmite in cadrul si potrivit procedurii aplicate pentru atribuirea contractului in cauza, cand autoritatea contractanta incheie un singur contract potrivit O.U.G. nr.34/2006.

Caracteristic contractului de concesiune de bunuri proprietate publica este faptul ca se incheie intotdeauna in conformitate cu legea romana, indiferent de cetatenia sau nationalitatea concesionarului.

O alta caracteristica a contractului de concesiune consta in faptul ca este un contract cu titlu oneros, darea in exploatare a bunului proprietate publica facandu-se intotdeauna in schimbul unei redevente.

Caracteristic contractului de concesiune este si faptul ca se incheie intotdeauna pe o durata determinata care, potrivit art.7 alin.(l) din O.U.G. nr.54/2006, nu va putea depasi 49 de ani, dar va putea fi prelungit pentru o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala.

in sfarsit, asa dupa cum rezulta din definitia legala, contractul de concesiune se va incheia intotdeauna in forma scrisa, forma scrisa fiind ceruta ad validitatem, iar nu ad probationem.

5.3. Initierea concesionarii si procedura administrativa prealabila atribuirii contractului de concesiune

Reglementarea actuala a concesiunii bunurilor domeniului public -O.U.G. nr.54/2006, cuprinde dispozitii referitoare la procedura administrativa prealabila incheierii contractului de concesiune, la procedura atribuirii contractului de concesiune, la continutul contractului de concesiune, modul in care se intocmeste dosarul concesiunii, precum si prevederi aplicabile in activitatea de control a desfasurarii tuturor operatiilor legate de initierea si incheierea contractului de concesiune si a solutionarii litigiilor privind concesiunea, aspecte extrem de importante din punct de vedere al dreptului administrativ care guverneaza regimul juridic aplicabil acestora.

De asemenea, O.U.G. nr.54/2006 contine si numeroase norme care reglementeaza regimul juridic al bunurilor proprietate publica ce fac obiectul concesiunii, precum si al bunurilor proprii ale concesionarului, care sunt folosite in procesul de exploatare a bunurilor concesionate, dar si al fructelor si productelor obtinute ca urmare a utilizarii bunurilor proprietate publica obiect al concesiunii, reglementari foarte importante pentru determinarea regimului juridic aplicabil acestor categorii de bunuri.

Initiativa concesionarii si procedura administrativa prealabila atribuirii contractului de concesiune sunt reglementate strict in Capitolul 2 al O.U.G. nr.54/2006.

Astfel, concesionarea are loc la initiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri insusite de acesta.

Propunerea de concesionare trebuie sa fie fundamentata din punct de vedere economic, financiar, social si de mediu.

Initiativa concesionarii trebuie sa aiba la baza efectuarea unui studiu de oportunitate, care sa cuprinda, in principal, urmatoarele elemente:

descrierea si identificarea bunului care urmeaza sa fie concesionat;

motivele de ordin economic, financiar, social si de mediu, care justifica realizarea concesiunii;

nivelul minim al redeventei;

procedura utilizata pentru atribuirea contractului de concesiune si justificarea alegerii procedurii;

durata estimata a concesiunii;

termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;

avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale si al Statului Major General privind incadrarea obiectului concesiunii in infrastructura sistemului national de aparare, dupa caz;

avizul obligatoriu al structurii de administrare/custodelui ariei naturale protejate, in cazul in care obiectul concesiunii il constituie bunuri situate in interiorul unei arii naturale protejate, respectiv al autoritatii teritoriale pentru protectia mediului competente, in cazul in care aria naturala protejata nu are structura de administrare/custode.

In masura in care, dupa intocmirea studiului de oportunitate, se constata ca exploatarea bunului ce va face obiectul concesionarii implica in mod necesar si executarea unor lucrari si/sau prestarea unor servicii, concedentul are obligatia ca, in functie de scopul urmarit si de activitatile desfasurate, sa califice natura contractului potrivit prevederilor O.U.G. nr.34/2006. in acest scop, concedentul poate solicita punctul de vedere al Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice.

Studiul de oportunitate se aproba de catre concedent. Concesionarea se aproba, pe baza studiului de oportunitate, prin hotarare a Guvernului, a consiliilor locale, judetene sau a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, dupa caz. in baza studiului de oportunitate concedentul elaboreaza caietul de sarcini al concesiunii.

5.4. Procedurile de concesionare

Procedurile de concesionare sunt reglementate in Capitolul 3 al O.U.G. nr.54/2006 si contin reguli generale si principii aplicabile operatiunilor de atribuire: licitatia si negocierea directa, reguli privind oferta si determinarea ofertei castigatoare, reguli privind conflictul de interese si, respectiv, anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune.

5.4.1. Principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune sunt urmatoarele:

transparenta - punerea la dispozitie tuturor celor interesati a informatiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;

tratamentul egal - aplicarea, intr-o maniera nediscriminatorie, de catre autoritatea publica, a criteriilor de atribuire a contractului de concesiune;

proportionalitatea - care presupune ca orice masura stabilita de autoritatea publica trebuie sa fie necesara si corespunzatoare naturii contractului;

nedi seri minarea - aplicarea de catre autoritatea publica a acelorasi reguli, indiferent de nationalitatea participantilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea conditiilor prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte;

libera concurenta - asigurarea de catre autoritatea publica a conditiilor pentru ca orice participant la procedura de atribuire sa aiba dreptul de a deveni concesionar in conditiile legii, ale conventiilor si acordurilor internationale la care Romania este parte.

Procedurile legale de atribuire a contractului de concesiune, la care ne vom referi mai pe larg, sunt:

licitatia - procedura la care persoana fizica sau juridica interesata are dreptul de a depune oferta;

negocierea directa - procedura prin care concedentul negociaza clauzele contractuale, inclusiv redeventa, cu unul sau mai multi participanti la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

Art.15 din O.U.G. nr.54/2006 prevede, insa, in mod expres, ca autoritatea concedenta are obligatia de a atribui contractul de concesiune, de regula, prin aplicarea procedurii licitatiei.

Autoritatea concedenta are obligatia de a asigura protejarea acelor informatii care ii sunt comunicate de persoanele fizice sau juridice cu titlu confidential, in masura in care, in mod obiectiv, dezvaluirea informatiilor in cauza ar prejudicia interesele legitime ale respectivelor persoane, in special in ceea ce priveste secretul comercial si proprietatea intelectuala.

De asemenea, concedentul are obligatia de a preciza in cadrul documentatiei de atribuire orice cerinta, criteriu, regula si alte informatii necesare pentru a asigura ofertantului o informare completa, corecta si explicita cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire.

Informatiile pe care trebuie sa le contina documentatia de atribuire sunt enumerate in anexa nr.2 la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr.54/2006, care au fost aprobate prin H.G. nr.168/2007³².

Astfel, documentatia de atribuire trebuie sa cuprinda cel putin urmatoarele elemente:

informatii generale privind concedentul, in special denumirea, codul fiscal, adresa, numarul de telefon, telefax si/sau adresa de e-mail a persoanei de contact etc.;

instructiuni privind organizarea si desfasurarea procedurii de concesionare;

caietul de sarcini;

instructiuni privind modul de elaborare si prezentare a ofertelor;

informatii detaliate si complete privind criteriile de atribuire aplicate pentru stabilirea ofertei castigatoare, precum si ponderea lor;

instructiuni privind modul de utilizare a cailor de atac;

informatii referitoare la clauzele contractuale obligatorii.

Dar, autoritatea concedenta are dreptul de a impune in cadrul documentatiei de atribuire, in masura in care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, conditii speciale de indeplinire a contractului prin care se urmareste obtinerea unor efecte de ordin social sau in legatura cu protectia mediului si promovarea dezvoltarii durabile.

Concedentul are obligatia sa asigure obtinerea documentatiei de atribuire de catre persoana interesata, care inainteaza o solicitare in acest sens, concedentul avand dreptul de a opta pentru una dintre urmatoarele modalitati de obtinere a documentatiei de atribuire de catre persoanele interesate:

fie prin asigurarea accesului direct, nerestrictionat si deplin, prin mijloace electronice, la continutul documentatiei de atribuire;

fie prin punerea la dispozitia persoanei interesate care a inaintat o solicitare in acest sens a unui exemplar din documentatia de atribuire, pe suport hartie si/sau pe suport magnetic.

5.4.2. Licitatia

Asa cum am precizat deja, licitatia reprezinta procedura la care persoana fizica sau juridica interesata are dreptul de a depune oferta, reprezentand procedura impusa de legiuitor ca regula de atribuire a contractului de concesiune.

in cazul procedurii de licitatie, concedentul are obligatia sa publice in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a Vl-a, intr-un cotidian de circulatie nationala si intr-unul de circulatie locala anuntul de licitatie.

Informatiile pe care trebuie sa le contina anuntul de licitatie sunt prevazute in anexa nr.3 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.

Astfel, anuntul de licitatie trebuie sa cuprinda cel putin urmatoarele elemente:

informatii generale privind concedentul, in special denumirea, codul fiscal, adresa, numarul de telefon, telefax si/sau adresa de e-mail a persoanei de contact etc.;

informatii generale privind obiectul concesiunii, in special descrierea si identificarea bunului care urmeaza sa fie concesionat; informatii privind documentatia de atribuire: o modalitatea sau modalitatile prin care persoanele interesate pot intra in posesia unui exemplar al documentatiei de atribuire;

o denumirea si adresa serviciului/compartimentului din cadrul concedentului, de la care se poate obtine un exemplar din documentatia de atribuire;

o costul si conditiile de plata pentru obtinerea acestui exemplar, unde este cazul, potrivit prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 54/2006; o data limita pentru solicitarea clarificarilor; informatii privind ofertele: o data limita de depunere a ofertelor; o adresa la care trebuie depuse ofertele; o numarul de exemplare in care trebuie depusa fiecare oferta; data si locul la care se va desfasura sedinta publica de deschidere a ofertelor;

denumirea, adresa, numarul de telefon, telefax si/sau adresa de e-mail a instantei competente in solutionarea litigiilor aparute si termenele pentru sesizarea instantei;

data transmiterii anuntului de licitatie catre institutiile abilitate, in vederea publicarii.

Persoana interesata are dreptul de a solicita si de a obtine documentatia de atribuire.

Autoritatea concedenta are obligatia de a pune documentatia de atribuire la dispozitia persoanei interesate cat mai repede posibil, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca 4 zile lucratoare de la primirea unei solicitari din partea acesteia.

Persoana interesata are obligatia de a depune diligentele necesare, astfel incat respectarea de catre concedent a perioadei mentionate anterior sa nu conduca la situatia in care documentatia de atribuire sa fie pusa la dispozitia sa cu mai putin de 4 zile lucratoare inainte de data limita pentru depunerea ofertelor.

De asemenea, persoana interesata are dreptul de a solicita clarificari privind documentatia de atribuire.

Concedentul are obligatia de a raspunde, in mod clar, complet si fara ambiguitati, la orice clarificare solicitata, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca 4 zile lucratoare de la primirea unei astfel de solicitari.

Autoritatea concedenta are obligatia de a transmite raspunsurile insotite de intrebarile aferente catre toate persoanele interesate care au obtinut, in conditiile ordonantei de urgenta mentionate, documentatia de atribuire, luand masuri pentru a nu dezvalui identitatea celui care a solicitat clarificarile respective.

De asemenea, concedentul are obligatia de a transmite raspunsul la orice clarificare cu cel putin 4 zile lucratoare inainte de data limita pentru depunerea ofertelor.

in cazul in care solicitarea de clarificare nu a fost transmisa in timp util, punand astfel concedentul in imposibilitatea de a respecta termenul de mai sus, acesta din urma are totusi obligatia de a raspunde la solicitarea de clarificare in masura in care perioada necesara pentru elaborarea si transmiterea raspunsului face posibila primirea acestuia de catre persoanele interesate inainte de data limita de depunere a ofertelor.

Procedura de licitatie se poate desfasura numai daca in urma publicarii anuntului de licitatie au fost depuse cel putin 3 oferte valabile, iar in caz contrar, concedentul este obligat sa anuleze procedura si sa organizeze o noua licitatie.

5.4.3. Negocierea directa

Negocierea directa reprezinta procedura prin care concedentul negociaza clauzele contractuale, inclusiv redeventa, cu unul sau mai multi participanti la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere directa numai in situatia in care, dupa repetarea procedurii de licitatie, nu au fost depuse cel putin 3 oferte valabile.

Si in cazul procedurii negocierii directe se aplica in mod corespunzator regulile privitoare la publicitate, iar informatiile pe care trebuie sa le contina anuntul negocierii directe sunt prevazute in anexa nr.4 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.

Astfel, anuntul negocierii directe trebuie sa cuprinda cel putin urmatoarele elemente:

informatii generale privind concedentul, in special denumirea, codul fiscal, adresa, numarul de telefon, telefax si/sau adresa de e-mail ale persoanei de contact etc.;

informatii generale privind obiectul concesiunii, in special descrierea si identificarea bunului ce urmeaza sa fie concesionat; informatii privind documentatia de atribuire: o modalitatea sau modalitatile prin care persoanele interesate pot intra in posesia unui exemplar al documentatiei de atribuire;

o denumirea si adresa serviciului/compartimentului din cadrul concedentului, de la care se poate obtine un exemplar din documentatia de atribuire;

o costul si conditiile de plata pentru obtinerea acestui exemplar, unde este cazul, potrivit prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica, aprobata cu modificari prin Legea nr. 22/2007; o data limita pentru solicitarea clarificarilor; informatii privind ofertele: o data limita de depunere a ofertelor; o adresa la care trebuie depuse ofertele; o numarul de exemplare in care trebuie depusa fiecare oferta; data si locul la care este programata inceperea procedurii de negociere directa;

denumirea, adresa, numarul de telefon, telefax si/sau adresa de e-mail ale instantei competente in solutionarea litigiilor aparute si termenele pentru sesizarea instantei;

data transmiterii anuntului negocierii catre institutiile abilitate, in vederea publicarii.

Anuntul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel putin 10 zile calendaristice inainte de data limita pentru depunerea ofertelor.

Orice persoana care este interesata are dreptul de a solicita si de a obtine documentatia de atribuire, iar autoritatea concedenta are obligatia de a pune documentatia de atribuire la dispozitia persoanei interesate, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca doua zile lucratoare de la primirea unei solicitari din partea acesteia.

Persoana interesata are obligatia de a depune diligentele necesare, astfel incat respectarea de catre concedent a perioadei prevazute in paragraful anterior sa nu conduca la situatia in care documentatia de atribuire sa fie pusa la dispozitia sa cu mai putin de doua zile lucratoare inainte de data limita pentru depunerea ofertelor.

De asemenea, orice persoana interesata are dreptul de a solicita clarificari privind documentatia de atribuire, iar concedentul are obligatia de a raspunde, in mod clar, complet si fara ambiguitati, la orice clarificare solicitata, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca doua zile lucratoare de la primirea unei astfel de solicitari.

Totodata, concedentul are obligatia de a transmite raspunsurile insotite de intrebarile aferente catre toate persoanele interesate care au obtinut, in conditiile ordonantei de urgenta mentionate, documentatia de atribuire, luand masuri pentru a nu dezvalui identitatea celui care a solicitat clarificarile respective.

Autoritatea concedenta are, de asemenea, obligatia de a transmite raspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel putin doua zile lucratoare inainte de data limita pentru depunerea ofertelor, iar in cazul in care solicitarea de clarificare nu a fost transmisa in timp util, punand astfel concedentul in imposibilitatea de a respecta termenul respectiv, acesta din urma are totusi obligatia de a raspunde la solicitarea de clarificare in masura in care perioada necesara pentru elaborarea si transmiterea raspunsului face posibila primirea acestuia de catre persoanele interesate inainte de data limita de depunere a ofertelor.

in cadrul acestei proceduri, autoritatea concedenta deruleaza negocieri cu fiecare ofertant care a depus o oferta valabila.

5.4.4. Reguli generale privind oferta

Persoana interesata care are intentia sa oferteze are obligatia de a elabora oferta in conformitate cu prevederile documentatiei de atribuire si sa depuna oferta in conformitate cu prevederile Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.

Oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al continutului, pe toata perioada de valabilitate stabilita de concedent.

Persoana interesata are obligatia de a depune oferta la adresa si pana la data limita pentru depunere, stabilite in anuntul procedurii, iar riscurile

legate de transmiterea ofertei, inclusiv forta majora, cad in sarcina persoanei interesate.

Oferta depusa la o alta adresa a concedentului decat cea stabilita sau dupa expirarea datei limita pentru depunere se returneaza nedeschisa.

Continutul ofertelor trebuie sa ramana confidential pana la data stabilita pentru deschiderea acestora, concedentul urmand a lua cunostinta de continutul respectivelor oferte numai dupa aceasta data.

5.4.5. Reguli privind conflictul de interese

Pe parcursul aplicarii procedurii de atribuire, concedentul are obligatia de a lua toate masurile necesare pentru a evita situatiile de natura sa determine aparitia unui conflict de interese si/sau manifestarea concurentei neloiale.

Persoana care a participat la intocmirea documentatiei de atribuire are dreptul de a fi ofertant, dar numai in cazul in care implicarea sa in elaborarea documentatiei de atribuire nu este de natura sa defavorizeze con­curenta.

Persoanele care sunt implicate direct in procesul de verificare/evaluare a ofertelor nu au dreptul de a fi ofertant sub sanctiunea excluderii din procedura de atribuire.

Nu au dreptul sa fie implicate in procesul de verificare/evaluare a ofertelor urmatoarele persoane:

sot/sotie, ruda sau afin pana la gradul al patrulea inclusiv cu ofertantul, persoana fizica;

sot/sotie, ruda sau afin pana la gradul al patrulea inclusiv cu persoane care fac parte din consiliul de administratie, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanti, persoane juridice;

persoane care detin parti sociale, parti de interes, actiuni din capitalul subscris al unuia dintre ofertanti sau persoane care fac parte din consiliul de administratie, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanti;

persoane care pot avea un interes de natura sa Ie afecteze impartialitatea pe parcursul procesului de verificare/evaluare a ofertelor.

5.4.6. Evaluarea ofertelor si determinarea ofertei castigatoare Evaluarea ofertelor depuse se realizeaza de catre comisia de

evaluare, care aplica criteriile de atribuire prevazute in documentatia de atribuire si stabilite in conformitate cu prevederile art.36 din O.U.G. nr.54/2006.

Astfel, criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai inalt nivel al redeventei.

Concedentul poate tine seama si de alte criterii precum:

capacitatea economico-financiara a ofertantilor;

protectia mediului inconjurator;

conditii specifice impuse de natura bunului concesionat. Concedentul are obligatia de a stabili oferta castigatoare pe baza

criteriului/criteriilor de atribuire precizate in documentatia de atribuire.

Pe parcursul aplicarii procedurii de atribuire, Concedentul are dreptul de a solicita clarificari si, dupa caz, completari ale documentelor prezentate de ofertanti pentru demonstrarea conformitatii ofertei cu cerintele solicitate.

Concedentul nu are dreptul ca prin clarificarile ori completarile solicitate sa determine aparitia unui avantaj evident in favoarea unui ofertant.

Concedentul are obligatia de a transmite spre publicare in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a Vl-a, un anunt de atribuire a contractului de concesiune, in cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea oricareia dintre procedurile de atribuire a contractului de concesiune prevazute de prezenta ordonanta de urgenta.

Anuntul de atribuire trebuie sa cuprinda cel putin urmatoarele elemente:

informatii generale privind Concedentul, in special denumirea, codul fiscal, adresa, numarul de telefon, telefax si/sau adresa de e-mail ale persoanei de contact etc.;

procedura aplicata pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publica;

data publicarii anuntului de licitatie/anuntului negocierii directe in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a Vl-a;

criteriile utilizate pentru determinarea ofertei castigatoare;

numarul ofertelor primite si al celor declarate valabile;

denumirea/numele si sediul/adresa ofertantului a carui oferta a fost declarata castigatoare;

durata contractului;

nivelul redeventei;

denumirea, adresa, numarul de telefon, telefax si/sau adresa de e-mail ale instantei competente in solutionarea litigiilor aparute si termenele pentru sesizarea instantei;

data informarii ofertantilor despre decizia de stabilire a ofertei castigatoare;

data transmiterii anuntului de atribuire catre institutiile abilitate, in vederea publicarii.

De asemenea, autoritatea concedenta are obligatia de a informa ofertantii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, in scris, cu confirmare de primire, nu mai tarziu de 3 zile lucratoare de la emiterea acestora.

in cadrul comunicarilor pe care trebuie sa le faca, autoritatea concedenta are obligatia de a informa ofertantul/ofertantii castiga­tor/castigatori cu privire la acceptarea ofertei/ofertelor prezentat, precum si pe ofertantii care au fost respinsi sau a caror oferta nu a fost declarata castigatoare asupra motivelor ce au stat la baza deciziei respective.

Concedentul are obligatia de incheia contractul de concesiune cu ofertantul a carui oferta a fost stabilita ca fiind castigatoare, pe care il poate incheia numai dupa implinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizarii comunicarii facute ofertantilor despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune.

5.4.7. Anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune In mod exceptional, fata de regula inscrisa la art.39 din O.U.G. nr.54/2006, concedentul are dreptul de a anula procedura pentru atribuirea contractului de concesiune, daca ia aceasta decizie, de regula, inainte de data transmiterii comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii de atribuire si, oricum, inainte de data incheierii contractului, numai in urmatoarele cazuri:

a) nu au fost depuse cel putin 3 oferte valabile;

b) se constata abateri grave de la prevederile legale care afecteaza procedura de atribuire sau fac imposibila incheierea contractului.

Procedura de atribuire se considera viciata in cazul in care sunt indeplinite in mod cumulativ urmatoarele conditii:

in cadrul documentatiei de atribuire si/sau in modul de aplicare a procedurii de atribuire se constata erori sau omisiuni care au ca efect incalcarea principiilor prevazute la art. 13 din O.U.G. nr.54/2006;

- concedentul se afla in imposibilitate de a adopta masuri corective, fara ca acestea sa conduca, la randul lor, la incalcarea principiilor prevazute la art. 13 din aceeasi ordonanta de urgenta.

incalcarea prevederilor acestei ordonante de urgenta privind atribuirea contractului de concesiune poate atrage anularea procedurii, potrivit dispozitiilor legale in vigoare.

5.5. Contractul de concesiune

Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica este, potrivit art. l alin.(2) din O.U.G. nr.54/2006, acel contract incheiat in forma scrisa prin care o autoritate publica, denumita concedent, transmite, pe o perioada determinata, unei persoane, denumita concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun proprietate publica in schimbul unei redevente.

5.5. l. Partile contractului de concesiune

Potrivit definitiei legale a contractului de concesiune, partile sunt: pe de o parte, autoritatea publica titulara a dreptului de proprietate asupra bunurilor, in calitate de concedent si, pe de alta parte, orice persoana, in calitate de concesionar, titular al dreptului de concesiune pe care 1-a obtinut prin parcurgerea procedurii administrative de atribuire a contractului de concesiune.

Au calitatea de concedent:

ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publica a statului;

consiliile judetene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucuresti sau institutiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publica a judetului, orasului sau comunei.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau persoana juridica, romana ori straina.

Deci, calitatea de concesionar si, totodata, de titular al dreptului de concesiune asupra bunurilor proprietate publica o poate avea orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romana sau straina, iar nu o persoana juridica de drept public.

Sunt si situatii in care persoanele fizice nu pot avea calitatea de concesionar, precum in cazul operatiunilor petroliere, unde, potrivit art.27 din Legea nr.238/2004, numai persoanele juridice pot avea calitatea de concesionar.

Neincheierea contractului de concesiune intr-un termen de 20 de zile calendaristice de la data implinirii termenului de 20 de zile calendaristice calculate de la data comunicarii deciziei de atribuire a contractului de concesiune poate atrage plata daunelor-interese de catre partea in culpa. De asemenea, refuzul ofertantului declarat castigator de a incheia contractul de concesiune poate atrage dupa sine plata daunelor-interese.

5.5.2. Obiectul contractului de concesiune

Obiectul contractului de concesiune il formeaza, in mod exclusiv, bunurile care sunt proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, potrivit Constitutiei si reglementarilor legale privind proprietatea publica.

Bunurile din domeniul public asupra carora se constituie dreptul de concesiune sunt bunurile de retur, la care se refera art.52 din O.U.G. nr.54/2006, prevazand ca bunurile de retur revin de plin drept, gratuit si libere de orice sarcini concedentului la incetarea contractului de concesiune.

in cadrul contractului de concesiune, separat de bunurile de retur, vor fi precizate bunurile proprii ale concesionarului.

Bunurile proprii sunt bunurile care au apartinut concesionarului si au fost utilizate de catre acesta pe durata concesiunii, care, la incetarea contractului de concesiune, raman in proprietatea concesionarului.

Subconcesionarea bunurilor proprietate publica este interzisa potrivit art.8 din O.U.G. nr.54/2006, care permite unele exceptii.

Astfel, companiile nationale, societatile nationale sau societatile comerciale aflate in subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea ministerelor, altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale sau a consiliilor judetene, consiliilor locale ori a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, pot subconcesiona bunurile proprietate publica ce le-au fost concesionate prin atribuire directa.

Subconcesionarea se aproba pe baza studiului de oportunitate, prin hotarare a Guvernului, a consiliilor locale, judetene sau a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, dupa caz.

In schimbul dreptului de concesiune asupra bunurilor proprietate publica, concesionarul va plati o redeventa.

Redeventa obtinuta prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, in functie de apartenenta bunului concesionat la domeniul public al statului sau la domeniul public al unitatilor administrati v-teritoriale.

Modul de calcul si de plata a redeventei se stabileste de catre ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale ori de catre autoritatile administratiei publice locale.

5.5.3. Drepturile partilor

Concesionarul are dreptul de a exploata in mod direct, pe riscul si pe raspunderea sa, bunurile proprietate publica ce fac obiectul contractului de concesiune.

Concesionarul are dreptul de a folosi si de a culege fructele bunurilor care fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului si obiectivelor stabilite de parti prin contractul de concesiune.

Concedentul are dreptul sa inspecteze bunurile concesionate, verificand respectarea obligatiilor asumate de concesionar.

Concedentul are dreptul sa modifice unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale, legate de interesul national sau local, dupa caz.

In cazul in care modificarea unilaterala a contractului ii aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul sa primeasca fara intarziere o justa despagubire.

in caz de dezacord intre concedent si concesionar cu privire la suma despagubirii, aceasta va fi stabilita de catre instanta judecatoreasca competenta. Acest dezacord nu poate in niciun caz sa permita concesionarului sa nu isi execute obligatiile contractuale.

5.5.4. Obligatiile partilor

Raporturile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii intre drepturile care ii sunt acordate concesionarului si obligatiile care ii sunt impuse.

Concesionarul nu va fi obligat sa suporte cresterea sarcinilor legate de executia obligatiilor sale, in cazul in care aceasta crestere rezulta in urma:

- unei masuri dispuse de o autoritate publica;

- unui caz de forta majora sau unui caz fortuit.

Concesionarul este obligat sa asigure exploatarea eficace in regim de continuitate si de permanenta a bunurilor proprietate publica ce fac obiectul concesiunii, potrivit obiectivelor stabilite de catre concedent.

Concesionarul este obligat sa exploateze in mod direct bunurile care fac obiectul concesiunii.

Concesionarul este obligat sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate publica (protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, conditii de siguranta in exploatare, protectia mediului, pro­tectia muncii, conditii privind folosirea si conservarea patrimoniului etc.).

in termen de 90 de zile de la data incheierii contractului de concesiune, concesionarul este obligat sa depuna, cu titlu de garantie, o suma reprezentand o cota-parte din suma datorata concedentului cu titlu de redeventa pentru primul an de activitate.

Concesionarul este obligat sa plateasca redeventa in cuantumul si la termenele stabilite prin contractul de concesiune.

La incetarea contractului de concesiune prin ajungere la termen, concesionarul este obligat sa restituie concedentului, in deplina proprietate, bunurile de retur, in mod gratuit si libere de orice sarcini.

Concedentul este obligat sa nu il tulbure pe concesionar in exercitiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune.

Concedentul nu are dreptul sa modifice in mod unilateral contractul de concesiune, in afara de cazurile prevazute expres de lege.

Concedentul este obligat sa notifice concesionarului aparitia oricaror imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor concesionarului.

incetarea contractului de concesiune incetarea contractului de concesiune poate avea loc in urmatoarele situatii:

la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

in cazul in care interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina acestuia, in caz de dezacord fiind competenta instanta de judecata;

in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar, prin reziliere de catre concedent, cu plata unei despagubiri in sarcina concesionarului;

in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin reziliere de catre concesionar, cu plata unei despagubiri in sarcina concedentului;

la disparitia, dintr-o cauza de forta majora, a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-1 exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri.

La incetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat sa restituie, in deplina proprietate, liber de orice sarcina, bunul concesionat.

5.6. Exercitarea controlului privind concesiunea

Orice persoana care considera ca un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri proprietate publica, cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr.34/2006, poate solicita punctul de vedere al Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice.

Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice a fost infiintata prin O.U.G. nr.74/2005³³, fiind organizata si functionand in baza H.G. nr.525/2007³⁴, ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, in subordinea Guvernului si coordonarea secretarului general al Guvernului.

Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice isi desfasoara activitatea potrivit Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobat prin Ordinul nr.11/2007 emis de presedintele acestei institutii³⁵.

Ministerele de resort si Ministerul Economiei si Finantelor, prin structurile cu atributii specifice de control, realizeaza verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publica de interes national, iar Directia generala de administrare a marilor contribuabili, directiile generale ale finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti realizeaza verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publica de interes local, urmarind in special respectarea dispozitiilor referitoare la:

aplicarea hotararii de concesionare;

publicitatea; documentatia de atribuire;

aplicarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune;

dosarul concesiunii;

indeplinirea obligatiilor contractuale de catre concedent si concesionar.

5.7. Solutionarea litigiilor

Solutionarea litigiilor aparute in legatura cu atribuirea, incheierea, executarea, modificarea si incetarea contractului de concesiune, precum si a celor privind acordarea de despagubiri se realizeaza potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificarile ulterioare.

Actiunea in justitie se introduce la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a carui jurisdictie se afla sediul concedentului.

impotriva hotararii tribunalului se poate declara recurs la sectia de contencios administrativ a curtii de apel, conform prevederilor legale.

Sectiunea a 6-a inchirierea bunurilor proprietate publica

6.1. Aspecte generale

inchirierea de bunuri proprietate publica constituie o modalitate de utilizare a bunurilor apartinand domeniului public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale recunoscuta de Constitutie si de alte acte normative.

Astfel, la art.136 alin.(4) din Constitutie, republicata, dupa ce se proclama caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publica, se precizeaza ca, totusi, acestea pot fi date in administrare sau pot fi concesionate, precum si ca pot fi inchiriate.

De asemenea, art.14 si art.15 din Legea nr.213/1998 se refera la posibilitatea inchirierii bunurilor proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, catre orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina, prin licitatie publica.

Legea nr.215/2001 a administratiei publice locale, la art.123, se refera, de asemenea, la posibilitatea inchirierii bunurilor ce apartin domeniului public sau privat, de interes local sau judetean, prin hotarare a consiliilor locale sau judetene, respectiv, a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, inchirierea urmand sa se faca prin licitatie publica.

De asemenea, O.G. nr.53/2002 privind Statutul-cadru al unitatii administrativ-teritoriale³⁶ contine dispozitii referitoare la utilizarea bunurilor aflate in proprietatea publica a unitatii administrativ-teritoriale. Astfel, la art.15, se prevede ca "prin statut se stabilesc criteriile pe baza carora bunurile aflate in proprietatea publica a unitatii administrativ-teritoriale si cele din proprietatea privata a acesteia pot fi date in administrare regiilor autonome si institutiilor publice, pot fi concesionate ori inchiriate in conditiile legii sau pot fi atribuite in folosinta gratuita pe termen limitat persoanelor juridice fara scop lucrativ care desfasoara activitate de binefacere sau de utilitate publica ori serviciilor publice'.

6.2. Procedura administrativa prealabila incheierii contractului de inchiriere

Anterior incheierii contractului de inchiriere, este necesar ca titularii dreptului de proprietate publica asupra bunurilor care urmeaza sa fie inchiriate sa aprobe inchirierea acestora prin emiterea in acest sens, in regim de putere publica, a unor acte administrative.

Astfel, potrivit art.14 din Legea nr.213/1998, inchirierea bunurilor proprietate publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale se aproba, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucuresti, sau a consiliului local, dupa caz.

Citam, cu titlu de exemplu, cateva asemenea acte administrative prin care organul competent a aprobat inchirierea unor bunuri proprietate publica.

Astfel, prin H.G. nr.926/1999³⁷, Guvernul a aprobat ca Ministerul Afacerilor Externe sa poata inchiria unor persoane juridice sau fizice spatiile disponibile in misiunile diplomatice de la Moscova, Haga si Beijing, proprietate publica a statului roman, urmand ca 50% din chiria incasata sa ramana la dispozitia ministerului in regim de venituri extrabugetare.

La fel, prin H.G. nr.68/2000 ⁸, Guvernul a aprobat ca Ministerul Apararii Nationale sa inchirieze imobile disponibile sau parti din imobilele aflate in administrarea sa si in proprietatea publica a statului, urmand ca 50% din sumele incasate cu titlu de chirie sa fie retinute ca venituri extrabugetare, iar diferenta sa fie virata la bugetul statului.

Prin H.G. nr.2135/2004³⁹, Guvernul a aprobat Regiei Autonome a Distributiei si Exploatarii Filmelor "Romania film' sa inchirieze bunurile aflate in proprietatea statului si in administrarea acestei regii, prin contracte cu persoane fizice sau juridice, romane sau straine.

Consiliul General al Municipiului Bucuresti, prin Hotararea nr.65 din 21 martie 2002⁴⁰, a aprobat inchirierea, prin licitatie publica, a bunurilor apartinand Regiei Autonome de Salubrizare Urbana Bucuresti.

A doua faza a procedurii anterioare incheierii contractului de inchiriere a bunurilor proprietate publica este aceea a atribuirii prin licitatie a contractului de inchiriere. Astfel, potrivit art.15 din Legea nr.213/1998, inchirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitatie publica, in conditiile legii.

6.3. Contractul de inchiriere a bunurilor proprietate publica

Legea nr.213/1998 nu contine dispozitii referitoare la incheierea, efectele, executarea etc. a contractului de inchiriere a bunurilor proprietate publica, iar in doctrina administrativa s-a aratat, pe drept cuvant, ca, in masura in care nu contravin regimului juridic al proprietatii publice, sunt aplicabile regulile generale ale contractului de locatiune de la art. 1410 si urm. din Codul civil⁴¹.

Contractul de inchiriere reprezinta acordul de vointa care se realizeaza intre titularul dreptului de proprietate publica asupra unui bun care apartine domeniului public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, care poarta denumirea de locator, si orice persoana fizica sau juridica, denumita locatar, prin care locatorul se obliga sa asigure locatarului folosinta unui bun proprietate publica, pentru o perioada determinata de timp, in schimbul unei contraprestatii, denumita chirie.

Calitatea de locator o poate avea si titularul unui drept de administrare asupra unui bun apartinand domeniului public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, cu exceptia cazurilor in care prin actul de dare in administrare se interzice in mod expres acest lucru.

Calitatea de locatar o poate avea orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina.

Contractul de inchiriere a bunurilor proprietate publica va trebui sa cuprinda, in primul rand, datele de identificare a partilor contractului, adica nume, prenume sau denumire, domiciliul sau sediul, cetatenia sau nationalitatea si, respectiv, ale reprezentantilor legali ai partilor.

Obiectul material al contractului de inchiriere il formeaza bunurile proprietate publica detinute in proprietate publica sau in administrare de catre locator, care vor fi specificate in contract prin inserarea elementelor principale ale acestora, asa cum apar mentionate in caietul de sarcini.

Contractul de inchiriere va cuprinde clauze privind regimul juridic al bunurilor care fac obiectul material al contractului. Astfel, contractul de inchiriere a bunurilor proprietate publica trebuie sa cuprinda clauze de natura sa asigure exploatarea bunului inchiriat potrivit specificului acestuia. De asemenea, contractul de inchiriere va trebui sa includa clauze care sa prevada ca bunurile care au facut obiectul contractului, la incetarea inchirierii, vor reveni locatorului in starea in care au fost inchiriate si libere de orice sarcini.

in situatia in care locatarul a efectuat investitii care au augmentat valoarea bunului, iar acestea au fost impuse de necesitatea unei folosinte normale a bunului inchiriat sau au fost prevazute in contractul de inchiriere, locatorul va datora locatarului despagubiri egale cu valoarea investitiilor efectuate, la data restituirii bunului, dupa ce a fost luata in calcul uzura intervenita de la data efectuarii investitiilor.

Suma de bani datorata drept contraprestatie de catre locatar poarta denumirea de chirie si se achita la termenele stabilite prin contract, iar nerespectarea termenelor respective va atrage plata penalitatilor prevazute in contract, care nu pot fi mai mici decat penalitatile legale pentru neplata la termen a oricaror creante bugetare.

Durata contractului de inchiriere a bunurilor proprietate publica nu poate fi mai mare decat aceea stabilita prin actul administrativ de aprobare a inchirierii bunului/bunurilor respective. In cazul in care o astfel de durata nu a fost fixata prin actul administrativ emis de organul competent sa aprobe inchirierea, durata inchirierii va fi stabilita printr-o clauza expresa a contractului. Durata poate fi prelungita prin acordul partilor.

incetarea contractului de inchiriere a bunurilor proprietate publica va interveni:

- la expirarea termenului pentru care s-a incheiat, daca locatorul si locatarul nu au decis prelungirea acestuia;

- la initiativa locatorului sau a locatarului inainte de expirarea termenului pentru care a fost incheiat;

- cand locatarul sau locatorul nu-si respecta obligatiile stabilite prin contract.

in cazurile in care incetarea contractului intervine inainte de expirarea termenului pentru care a fost incheiat, partea din culpa careia inceteaza contractul va datora despagubiri ce vor putea fi stabilite de comun acord sau de catre instanta de judecata.

in privinta instantei competente sa solutioneze litigiile legate de incheierea, executarea si incetarea contractului de inchiriere a bunurilor proprietate publica, in doctrina civila a fost exprimata opinia ca acestea sunt de competenta instantelor de drept comun⁴².

Avand, insa, in vedere reglementarea actuala a Legii contenciosului administrativ, consideram ca instanta competenta sa judece litigiile privitoare la inchirierea bunurilor proprietate publica este instanta de contencios administrativ.

Astfel, in ceea ce priveste litigiile nascute in legatura cu aspectele survenite in faza administrativa prealabila incheierii contractului de inchiriere, care se finalizeaza cu adoptarea unor acte administrative de aprobare a inchirierii si, respectiv, de atribuire a contractului de inchiriere in urma licitatiei, apreciem ca fiind evidenta concluzia ca instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze asemenea litigii.

in ceea ce priveste litigiile legate de inchirierea, executarea si incetarea contractului de inchiriere a bunurilor proprietate publica, trebuie avute in vedere dispozitiile art.2 lit.c) fraza a Il-a si ale art.8 alin.(2) din Legea nr.554/2004.

Astfel, potrivit art.2 lit.c) fraza a Il-a din Legea nr.554/2004, sunt asimilate actelor administrative, in sensul acestei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice, iar potrivit art.8 alin.(29 din aceeasi lege, instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de incheierea, modificarea, interpretarea, executarea si incetarea contractului administrativ.

Deci, problema de care depinde raspunsul la intrebarea ce instanta este competenta sa judece asemenea litigii este aceea a naturii juridice a contractului de inchiriere a bunurilor proprietate publica.

Din punctul nostru de vedere, contractul de inchiriere reprezinta un instrument juridic prin care titularul domeniului public si al dreptului de proprietate publica sau titularul dreptului de administrare realizeaza punerea in valoare a bunurilor proprietate publica in sensul art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Il-a din Legea nr.554/2004.

De asemenea, contractul de inchiriere reprezinta un act care materializeaza un raport juridic in cadrul caruia pozitia partilor contractante este puternic influentata de posibilitatea locatorului, care, in calitate de titular al dreptului de proprietate publica, poate actiona in regim de putere publica si poate denunta contractul oricand, daca interesul general o va impune.

Astfel, apreciem ca, contractul de inchiriere a bunurilor proprietate publica este un contract supus unui regim juridic mixt, de drept public si privat, dominante fiind normele de drept public, si anume cele ale dreptului administrativ.

Sectiunea a 7-a Darea in folosinta gratuita a unor bunuri proprietate publica

7.1. Definitie. Reglementare

Darea in folosinta gratuita a unor bunuri proprietate publica reprezinta o alta modalitate specifica de utilizare a bunurilor apartinand domeniului public, iar dreptul de folosinta constituit in favoarea institutiilor de utilitate publica reprezinta o forma de exercitare a dreptului de proprietate publica.

Aceasta modalitate de utilizare a unor bunuri apartinand domeniului public nu a fost consacrata de Constitutia din 1991, dar, totusi, a fost reglementata de legiuitor.

Astfel, potrivit art.17 din Legea nr.213/1998, statul si unitatile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, in folosinta gratuita, pe termen limitat, persoanelor juridice fara scop lucrativ, care desfasoara activitate de binefacere sau de utilitate publica, ori serviciilor publice.

De asemenea, potrivit art.124 din Legea nr.215/2001, republicata, consiliile locale si consiliile judetene pot da in folosinta gratuita, pe termen limitat, bunuri mobile si imobile proprietate publica sau privata, locala ori judeteana, dupa caz, persoanelor juridice fara scop lucrativ care desfasoara activitate de binefacere sau de utilitate publica ori serviciilor publice.

Ulterior, odata cu revizuirea Constitutiei din 1991, darea in folosinta gratuita a unor bunuri proprietate publica a fost consacrata si constitutional ca modalitate de utilizare a bunurilor apartinand domeniului public. Astfel, potrivit art.136 alin.(4) ultima fraza din Constitutie, republicata, bunurile proprietate publica, de asemenea, pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica.

Dreptul de folosinta gratuita asupra bunurilor proprietate publica este dreptul real principal, constituit de autoritatea competenta, ca modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publica in favoarea unei persoane juridice de drept privat, cu titlu gratuit si cu respectarea obligatiilor prevazute de actul de constituire.

7.2. Titularii dreptului de folosinta gratuita asupra bunurilor apartinand domeniului public

Cu privire la titularii dreptului de folosinta gratuita a unor bunuri proprietate publica, art.136 alin.(4) fraza ultima din Constitutie, republicata, se limiteaza sa se refere la institutiile de utilitate publica, in timp ce art.17 din Legea nr.213/1998 se refera la persoanele juridice fara scop lucrativ, care desfasoara activitate de binefacere sau de utilitate publica, ori serviciile publice.

La fel, art.124 din Legea nr.215/2001, republicata, precizeaza ca atat consiliile locale, cat si consiliile judetene pot da in folosinta gratuita, pe termen limitat, bunuri mobile si imobile proprietate publica sau privata locala ori judeteana, dupa caz, persoanelor juridice fara scop lucrativ, care desfasoara activitate de binefacere sau de utilitate publica ori serviciilor publice.

Indiferent de formularea constitutionala sau legala, rezulta ca dreptul de folosinta gratuita se poate constitui numai in favoarea persoanelor juridice de drept privat.

in al doilea rand, rezulta ca scopul urmarit prin darea in folosinta gratuita a bunurilor proprietate publica il constituie intotdeauna incurajarea si facilitarea desfasurarii unor activitati de utilitate publica.

Notiunea de utilitate publica este definita, la art.38¹ din O.G. nr.26/2000 cu privire la asociatii si fundatii⁴³, ca fiind orice activitate care vizeaza atingerea unor scopuri benefice in domenii de interes public general si/sau comunitar.

Art.17 din Legea nr.213/1998 si art.126 din Legea nr.215/2001, republicata, care adauga si serviciile publice ca titulare ale dreptului de folosinta gratuita, au in vedere acele persoane juridice de drept privat care exploateaza, prin concesionare, activitati de serviciu public.

Practica administrativa ne ofera exemple de persoane juridice de drept privat, constituite ca asociatii ori fundatii in conditiile O.G. nr.26/2000, avand statut de utilitate publica, care au dobandit dreptul de folosinta gratuita asupra unor bunuri apartinand domeniului public.

Astfel, prin H.G. nr.1603/2004⁴⁴, Guvernul a aprobat darea in folosinta gratuita, pe o perioada de 10 ani, cu destinatia de sediu, Asociatiei "Grupul pentru Dialog Social', persoana juridica de drept privat, fara scop lucrativ, care desfasoara activitate de utilitate publica, a imobilului monument istoric, proprietate publica a statului, situat in municipiul Bucuresti, Calea Victoriei nr. 120, sectorul l, aflat in administrarea Ministerului Culturii si Cultelor - Muzeul National al Satului «Dimitrie Gusti»,,.

La fel, prin H.G. nr.97/2002⁴⁵, Guvernul a aprobat darea in folosinta gratuita, pe o perioada de 49 de ani, a unor bunuri imobile, proprietate publica a statului, aflate in administrarea Ministerului Tineretului si Sportului, federatiilor sportive nationale reorganizate ca persoane juridice de drept privat, de utilitate publica, fara scop lucrativ, si Comitetului Olimpic Roman.

De asemenea, prin H.G. nr.1274/2004⁴⁶, Guvernul a aprobat darea in folosinta gratuita, pe o perioada de 49 de ani, Federatiei Romane de Tenis de Masa, Federatiei Romane de Canotaj si Federatiei Romane de Tir Sportiv, persoane juridice de drept privat, fara scop lucrativ, de utilitate publica, bunurile imobile, proprietate publica a statului, aflate in administrarea Agentiei Nationale pentru Sport.

La fel, prin H.G. nr.1286/2002⁴⁷, Guvernul a aprobat transmiterea unui imobil, proprietate publica a statului, situat in municipiul Targu Mures, judetul Mures, din administrarea Ministerului Apararii Nationale in administrarea Ministerului Culturii si Cultelor si in folosinta gratuita, pe termen de 20 de ani, Episcopiei Ortodoxe Romane Alba lulia -Protopopiatul Targu Mures, judetul Mures, in vederea realizarii unui centru de asistenta sociala..

Oricum, de dreptul de folosinta gratuita nu beneficiaza institutiile publice si nici regiile autonome in favoarea carora titularii domeniului public au posibilitatea sa le dea in administrare bunurile necesare desfasurarii activitatii pentru realizarea careia au fost infiintate.

7.3. Constituirea dreptului de folosinta gratuita asupra bunurilor proprietate publica

Legea nr.213/1998 nu contine dispozitii exprese privind constituirea dreptului de folosinta gratuita asupra bunurilor proprietate publica, dar avand in vedere ca acest drept este un drept real asemanator dreptului de administrare, consideram ca el se constituie, ca si dreptul de administrare, prin acte administrative ale titularilor domeniului public din care face parte bunul ce va face obiectul dreptului de folosinta gratuita, dispozitiile art.12 alin.(2) din Legea nr.213/1998 fiind aplicabile in mod corespunzator.

Astfel, darea in folosinta gratuita se realizeaza, dupa caz, prin hotarare a Guvernului sau a consiliului judetean, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucuresti, sau a consiliului local, in functie de apartenenta bunului respectiv la domeniul public al statului sau unitatilor administrati v-teritoriale.

Dreptul real de folosinta gratuita asupra unor bunuri apartinand domeniului public reprezinta un drept real temporar, constituit exclusiv printr-un act de drept administrativ, cu titlu gratuit, in favoarea unor institutii de utilitate publica.

7.4. Obiectul dreptului de folosinta gratuita asupra bunurilor proprietate publica

Dupa revizuirea Constitutiei, pot fi date in folosinta gratuita orice bunuri, mobile sau imobile, care apartin domeniului public al statului sau unitatilor administrati v-teritoriale.

Este adevarat ca, potrivit art. 17 din Legea nr.213/1998, obiectul dreptului de folosinta gratuita era limitat la categoria bunurilor imobile, limitare care, insa, a fost inlaturata odata cu revizuirea Constitutiei, care nu mai face nicio distinctie intre bunurile imobile si bunurile mobile proprietate publica.

La fel si art.124 din Legea nr.215/2001, republicata, precizeaza ca pot fi date in folosinta gratuita atat bunurile imobile, cat si cele mobile, proprietate publica sau privata, locala sau judeteana.

Fie ca este vorba de bunuri aflate in domeniul public al statului, fie ca este vorba de bunuri aflate in domeniul public al unitatilor administrativ-teri-toriale, important este ca bunurile respective sa nu faca obiectul unei alte moda­litati de utilizare si, respectiv, de exercitare a dreptului de proprietate publica.

7.5. Caracterele juridice specifice ale dreptului de folosinta gratuita a bunurilor proprietate publica

Identificarea caracterelor juridice specifice ale dreptului de folosinta gratuita a constituit o preocupare a literaturii de specialitate⁴⁸, care a precizat ca acest drept:

- este un drept real derivat din dreptul de proprietate publica, opozabil erga omnes, mai putin autoritatii publice care 1-a constituit in calitate de titular al dreptului de proprietate publica;

- confera titularului sau dreptul de posesie si folosinta, dar nu si atributul dispozitiei juridice sau materiale;

- este un drept inalienabil, imprescriptibil si insesizabil, ca si dreptul de proprietate publica pe baza caruia a fost constituit;

- este un drept real intuitu personae, netransmisibil, fiind constituit exclusiv in favoarea unor persoane juridice de drept privat care au statut de utilitate publica;

- este un drept gratuit, titularul sau nefiind obligat la nicio contra-prestatie, cu exceptia de a-si realiza activitatea pentru care a primit statut de utilitate publica si i-a fost dat in folosinta bunul respectiv;

- este un drept temporar, fiind constituit pe o durata determinata de timp care, din practica administrativa, a rezultat ca nu poate fi mai mare de 49 de ani;

- este un drept care poate fi revocat oricand de catre autoritatea publica ce 1-a constituit.

incetarea dreptului de folosinta gratuita a bunurilor proprietate publica

Dreptul de folosinta gratuita a bunurilor proprietate publica inceteaza, de regula, la expirarea duratei care a fost stabilita prin actul administrativ de dare in folosinta adoptat de organul competent, titular al domeniului public caruia ii apartine bunul respectiv.

Dar, in mod exceptional, in masura in care titularul dreptului de folosinta gratuita nu isi executa obligatiile prevazute in actul administrativ de constituire, dreptul de folosinta gratuita poate fi revocat, ca sanctiune, de catre autoritatea publica ce 1-a constituit.

O problema discutata in literatura de specialitate a fost aceea daca revocarea poate fi dispusa de catre autoritatea competenta chiar si atunci cand titularul dreptului de folosinta gratuita nu-si incalca obligatiile⁴⁹.

Consideram ca autoritatea publica titulara a domeniului public din care face parte bunul dat in folosinta gratuita va putea revoca oricand actul administrativ prin care a constituit dreptul de folosinta gratuita, fara ca titularul acestui drept sa poata contesta dreptul discretionar de apreciere al autoritatii publice. Astfel, prin H.G. nr.66/1999⁵⁰, Guvernul a aprobat transmiterea Stadionului Ghencea din administrarea Ministerului Apararii Nationale, in folosinta gratuita, pe o perioada de 20 de ani, Asociatiei Fotbal Club "Steaua' Bucuresti. Ulterior, mai inainte de expirarea perioadei pentru care fusese constituit dreptul de folosinta gratuita, prin H.G. nr.128/2003⁵¹, Guvernul a abrogat H.G. nr.66/1999 si a stabilit ca Stadionul Ghencea ramane in continuare in proprietatea statului si in administrarea Ministerului Apararii Nationale.