Izvoarele dreptului mediului

Cateva consideratii istorice

Conturarea actuala a acestei ramuri a dreptului, oricat de noua ar fi ea si oricat de moderna, la o privire mai atenta isi poate gasi izvoarele "primare" inainte de uimitorul secol XX. Texte juridice de la sfarsitul secolului al XIX-lea si inceputul secolului pe care tocmai l-am incheiat se ingrijeau de protectia vanatului si de terenurile de vanatoare, de anumite reguli de salubritate si igiena 747h73h urbana, de promovarea unei agriculturi care sa respecte o serie de reguli ce nu intrau in dezacord cu natura.

Istoria dreptului, privita din punctul de vedere al cercetatorului care cauta radacinile dreptului mediului in reglementarile care, la vremea respectiva, apartineau net altor ramuri de drept, poate sa ne furnizeze numeroase exemple de conservare si gestionare a resurselor naturale biotice.

Dar ceea ce numim, astazi, dreptul mediului, reflecta o viziune contemporana colectiva si globala a problematicii mediului. Asa dupa cum am mai aratat, finalitatea acestuia este constituita de protectia impotriva poluarii si a altor efecte negative datorate activitatilor antropice si de prezervarea resurselor naturale. Existenta sa a fost determinata de politicile nationale si internationale care au avut ca obiectiv protectia mediului si asumarea de catre stat a acestor sarcini de interes general.

Dreptul mediului este insotit de constiinta colectiva contemporana, ca expresie a unei miscari mondiale de opinie publica, care, desigur prefigureaza intr-un viitor nu prea indepartat recunoasterea unui drept universal al mediului.

Contributia dreptului international si a dreptului comparat

Tinand seama de tineretea si de caracterul universal al dreptului mediului, este firesc ca acesta sa prezinte un interes major pentru intreaga planeta. Astfel, experienta legislativa si conceptele doctrinei, chiar mai presus decat configuratia sistemelor economice, culturale si sociale diferite, pun, in fapt, aceeasi problema, aceea a categoriilor de norme juridice de care avem nevoie pentru un mediu viabil.

De asemenea, activitatea diferitelor organizatii internationale deosebit de penetrante in materie a condus la internationalizarea luptei pentru protectia mediului si la crearea unei solidaritati intre popoare. Ca urmare a Conferintei de la Stockholm din 1972, urmata, dupa 20 de ani, de Conferinta pentru Mediu si Dezvoltare de la Rio de Janeiro din 1992, majoritatea statelor lumii s-au angajat la nivel international sa indeplineasca un Plan de masuri (Agenda 21), care are in vedere intreaga planeta.

Mentionam, insa, ca la 10 ani de la Conferinta de la Rio a avut loc Reuniunea Mondiala la varf, tot sub egida ONU, avand ca obiectiv declarat un bilant al rezultatelor obtinute in cei 10 ani si amplificarea cooperarii internationale pentru realizarea in fapt a documentelor adoptate la Rio si in special a Agendei 21 privind dezvoltarea durabila.

S-au adoptat in acest sens Declaratia de la Johanesburg privind dezvoltarea durabila si Planul de punere in aplicare.

Documentele adoptate pot pune in evidenta urmatoarele aspecte:

- dezvoltarea durabila ca element principal al agendei internationale, cu corolarul sau, protectia mediului;

- lupta impotriva saraciei;

- folosirea resurselor naturale.

Cu alte cuvinte notiunea de dezvoltare durabila imbratiseaza toate aceste aspecte, fiind o notiune integratoare.

Pasi concreti ii reprezinta stabilirea unui fond mondial pentru eradicarea saraciei si un Parteneriat pentru dezvoltarea Africii in scopul sprijinirii nevoilor de dezvoltare, parteneriatul intre guverne, oameni de afaceri si societatea civila (concretizarea resurselor financiare inainte si in timpul reuniunii, cifrate la aproximativ 300 miloane dolari SUA) pentru Declaratia de la Johanesburg - dezvoltarea durabila (37 puncte) desigur fara forta juridica, la fel cu toate declaratiile, reprezinta totusi un izvor de drept prin respectarea sa in cadrul mecanismelor de cooperare si prin patrunderea "spiritului" acestui act cu caracter programatic in prevederile tratatelor si conventiilor internationale. Planul de punere in aplicare cuprinde o serie de aspecte politice, strategice, administrative, juridice pentru realizarea principiilor si obiectivelor dezvoltarii durabile stabilite in Declaratia de principii si in Agenda 21 adoptate la Rio de Janeiro in 1992.

Ca remarca personala, "Rio +10" pare o veriga mai slaba a conferintelor mondiale organizate de Natiunile Unite, mai ales prin faptul ca nu s-a izbutit adoptarea unor masuri obligatorii atat de necesare pentru protectia si conservarea mediului la nivel mondial.

Organizatia Natiunilor Unite a constituit, inca de la Conferinta de la Stockholm, pe plan institutional, Programul Natiunilor Unite pentru Mediu (PNUE), care permite la nivel mondial nu numai coordonarea tehnica si stiintifica (cercetarea), dar si armonizarea sub aspectul dreptului.

La nivel regional, o asemenea sarcina este completata de activitatea desfasurata de Uniunea Europeana si de Consiliul Europei.

Deloc de neglijat, in acest proces, sunt cele doua caractere ale dreptului mediului si anume:

- vocatia universala a acestuia, si

- caracterul tehnic al normelor.

Acestea conduc la utilizarea metodelor comparative si la uniformizarea normelor de drept, sub presiunea opiniei publice, pe de o parte si prin necesitatea inscrierii normelor in cadrul acelorasi parametri tehnici si stiintifici, pe de alta parte.

Cat priveste Romania, prin incheierea Acordului de aderare cu Comunitatile Europene, armonizarea legislativa cu cea a UE este o obligatie asumata si o conditie de aderare.

Dreptul international al mediului ca sursa a dreptului national

Numeroasele texte internationale care au ca obiect protectia mediului se concretizeaza in conventii internationale, rezolutii obligatorii ale organelor internationale (hard/ law) si texte neobligatorii, cum sunt declaratiile de principii, planurile de masuri, etc. - (soft-law), texte care sunt de o importanta exceptionala pe plan mondial si desigur national si care alimenteaza permanent substanta dreptului mediului la nivelul fiecarei tari.

Tratatele si conventiile internationale sunt, prin natura lor, juridica, obligatorii pentru statele semnatare.

Tratatele si conventiile din domeniul mediului, acordurile si protocoalele cuprind aproape toate sectoarele de protectie a mediului, unele cu caracter general, adevarate legi cadru, cum ar fi de exemplu, Conventia privind protectia marii, (1982) si care cuprind si mecanismele de aplicare, control si cooperare. Am mai putea enumera, tot astfel si alte conventii cu vocatie universala care privesc clima, conservarea biodiversitatii, atmosfera, fauna si flora, solurile etc.

In ceea ce priveste Romania, dupa ratificarea lor de catre Parlament, in conformitate cu dispozitiile art.11 din Constitutie, tratatele respective fac parte din dreptul intern.

Subliniem ca alin.1 al aceluiasi articol precizeaza ca statul roman se obliga sa respecte intocmai si cu buna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

Alineatul (2) al respectivului articol precizeaza ca "Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern"

Rezolutiile obligatorii sunt relativ rare, din lipsa de competenta a organelor internationale.

Dimpotriva, rezolutiile care nu au forta obligatorie si care emana de la organisme interguvernamentale sau conferinte internationale, sunt numeroase si au o importanta din ce in ce mai mare in cadrul mecanismelor de cooperare la nivel mondial.

Acestea pot imbraca forma unor recomandari-directive, declaratii de principii sau programe de actiune.

Recomandarile-directive joaca, in general, un rol primordial in cadrul activitatilor organismelor mondiale si regionale privitoare la protectia mediului.

Un rol deosebit la nivel regional european l-a jucat si il joaca Organizatia pentru Dezvoltare si Cooperare Economica si Consiliul Europei.

Cu titlu de exemplu, ne-am putea referi la actele elaborate de Consiliul Europei in domeniul protectiei faunei si florei salbatice, in amenajarea teritoriului sau in ceea ce priveste raspunderea civila pentru daunele aduse mediului prin activitati periculoase.

Declaratiile de principii nu se refera la actiuni precise care trebuiesc indeplinite; ele fixeaza, insa, limite generale ce trebuiesc urmate de catre state in cadrul actiunilor de cooperare internationala sau pe plan intern, in cadrul politicilor si strategiilor de protectie a mediului.

Principiile se realizeaza prin incheierea unor conventii internationale cu respectarea acestora sau in cadrul legislatiei nationale adoptate de fiecare stat in parte si care de asemenea recepteaza aceste principii in mod expres sau prin textele legale care le fac aplicabile in mod concret.

Printre declaratiile de principii, mentionam Declaratia de la Stockholm (1972) si Declaratia de la Rio (1992), ca adevarate precepte fundamentale, linii directoare, atat pe plan international, cat si in plan national, guvernand intreaga activitate de protectie a mediului in toate domeniile, inclusiv in cel legislativ.

Programele de actiune sunt de data ceva mai recenta, fiind adoptate pentru prima oara dupa Conferinta de la Stockholm din 1972 ('Plan de actiune pentru mediu'). In urma Conferintei de la Rio de Janeiro din 1992 - Agenda 21 sau Planul de Actiune pentru secolul urmator reprezinta o strategie mondiala cuprinzand toate domeniile vietii economice si sociale in care este integrata protectia mediului ca o conditie esentiala pentru asigurarea unei dezvoltari durabile.

In plan european putem mentiona faptul ca in domeniul protectiei mediului s-a ajuns la cel de al VI-lea Plan de Actiune.

Dreptul national al mediului (izvoare)

Este reprezentat in principal, nu numai de normele care au ca obiect protectia si conservarea mediului, ci si de normele care, neavand ca obiect protectia mediului, se adreseaza altor domenii, dar care in reglementarea raporturilor sociale din acele domenii, fac referiri la protectia mediului, cum ar fi, de pilda, exploatarea miniera sau petroliera, industria chimica, activitatea comerciala etc.

Aceste reglementari constituie dreptul pozitiv.

Desigur, pe langa acest izvor principal se inscriu, fiecare cu rolul sau determinat, atat jurisprudenta, cat si doctrina.

Reglementarile legale, intr-un sens larg, cuprind toate categoriile de norme juridice, incepand cu Constitutia si continuand cu legea, ordonanta guvernamentala, hotararea Guvernului, ordinul ministrului, deciziile Consiliilor organelor administratiei publice locale, regulamente si altele asemenea.

Constitutia Romaniei, adoptata in decembrie 1991, prevedea, cu titlu de principiu, in articolul 134, alineatul 2, unele activitati specifice ale Statului in domeniul de care ne preocupam, si anume:

- exploatarea resurselor naturale in concordanta cu interesul national (alin.2, lit.d);

- refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si mentinerea echilibrului ecologic (alin.2, lit.e);

- crearea conditiilor necesare pentru cresterea calitatii vietii (alin.2, lit.f).

Analizand consacrarea la nivel constitutional a responsabilitatilor statului in domeniul protectiei mediului nu este greu de observat ca aceste atributii erau menite sa raspunda unor sarcini de interes general.

Urmand logica reglementarii constitutionale, consideram necesar sa punem in evidenta faptul ca, in acelasi context, statul era tinut sa asigure crearea conditiilor necesare pentru cresterea nivelului calitatii vietii.

Calitatea vietii, inteleasa adeseori ca o notiune complementara mediului inconjurator, marcheaza, in opinia noastra, aspectul sociologic al mediului in care omul traieste, proiectandu-l si pe planul raporturilor sociale de munca si de folosire a timpului liber. Calitatea vietii, considerata de unii autori ca neputand face obiectul dreptului, ar fi putut, credem, sa constituie, prin consacrarea constitutionala si un puternic fundament moral si social al protectiei mediului.

Prin Legea de revizuire a Constitutiei, nr.429/2003, aprobata prin referendum-ul national din 18-19 noiembrie 2003 reglementarea la nivel constitutional a protectiei mediului a cunoscut cu adevarat o consacrare la nivelul cerintelor actuale, am indrazni sa afirmam, o adevarata revolutie conceptuala.

Consacrarea la nivel constitutional a dreptului la un mediu sanatos si echilibrat ecologic, printre drepturile si libertatile fundamentale , semnifica in fapt ridicarea interesului general de protectie a mediului la acela de principiu si drept garantat si ocrotit prin legea fundamentala.

La alineatul (2) al articolului 35 se prevede expres ca "statul asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept".

Tot la nivel constitutional se consacra si faptul ca titularul dreptului la mediu este in acelasi timp si titularul indatoririi de a proteja si ameliora mediul inconjurator (alin.3).

Desigur in noua Constitutie nu se regasesc dispozitiile fostului art. 134 (Constitutia din 1991), pe care le-am descris mai sus, obligatiile statului privind protectia mediului fiind prevazute laconic la art.135 (alin.2) sub dispozitia generica "Statul trebuie sa asigure: la litera. "e" - "refacerea si ocrotirea mediului inconjurator precum si mentinerea echilibrului ecologic".

Tot la nivel constitutional este consacrata, in cadrul art. 44 (alin.7), o dispozitie prevazuta in Constitutia din 1991 (la alin.6) care reglementeaza protectia proprietatii private, obligatia titularilor acestui drept de a respecta sarcinile privind protectia mediului inconjurator, alaturi de asigurarea bunei vecinatati si a altor obligatii ce le revin potrivit legii.

Semnificativa si incurajatoare, aceasta reglementare constitutionala ni se pare, ca se completeaza cu dispozitiile art.135 (alin.3) privind obligatia de a proteja mediul a tuturor persoanelor fizice si juridice, indiferent de calitatea lor, inclusiv de faptul ca sunt sau nu proprietari. Aceasta obligatie este de, altfel, reglementata si prin dispozitiile art. 6 si 7 din Legea-cadru pentru protectia mediului, nr.137/1995 cu modificarile ulterioare cu referire expresa la autoritatile administratiei publice centrale si locale.

Legea, ca izvor al dreptului mediului este cea mai intalnita modalitate de reglementare a raporturilor juridice din acest domeniu.

De mai mult de un sfert de veac, legislatia romaneasca de protectie a mediului a adoptat solutia unei legi-cadru, care sa statueze cadrul legal general, principiile, atributiile si raspunderile autoritatilor competente in acest domeniu.

Dupa Conferinta de la Stockholm din 1972 a fost adoptata Legea pentru protectia mediului nr.9/1973, lege-cadru care reprezenta, pentru acel moment, un progres considerabil, stabilind un regim juridic general pentru elementele componente ale mediului si activitatile cu impact negativ asupra acestuia; legea a creat, de asemenea, intr-o anumita masura, un sistem institutional, stabilind totodata si principii generale in acest domeniu.

Legea pentru protectia mediului nr.137/1995, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.70 din 17 februarie 2000, modificata prin OUG 91/2002 aprobata prin Legea 294/2003, inlocuieste precedenta Lege-cadru, aratand ca obiectiv proclamat ca reglementarea protectiei mediului este socotita a fi de "interes public major pe baza principiilor si elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabila a societatii ".

Legea consacra principiile si elementele strategice ce stau la baza propriilor sale dispozitii, reglementeaza sub aspectul protectiei mediului activitatile economice si sociale cu impact asupra mediului si abordeaza intr-o viziune stiintifica atat metoda reglementarii transversale (regimul substantelor si deseurilor periculoase, regimul ingrasamintelor chimice si al pesticidelor, regimul privind asigurarea impotriva radiatiilor ionizante si securitatii surselor de radiatii), cat si cea a reglementarii sectoriale (protectia resurselor naturale si conservarea biodiversitatii, a atmosferei, a apei si a ecosistemelor acvatice, a solurilor si a ecosistemelor terestre etc.).

Reglementarile generale din Legea-cadru sunt dezvoltate in legi speciale, din diferite domenii, cum ar fi, de exemplu:

- Legea nr.17/1990 privind regimul apelor maritime interioare, al marii teritoriale si al zonei contigue a Romaniei;

- Legea nr.82/1993, cu modificarile ulterioare, privind constituirea Rezervatiei Biosferei Delta Dunarii;

- Legea apelor, nr.107/1996;

- Legea 462/2001 pentru aprobarea OUG 236/2000 privind regimul ariilor protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei si a faunei salbatice;

- Legea 214/2002 privind aprobarea OUG 49/2000 privind regimul de obtinere, testare, utilizare si comercializare a organismelor modificate genetic;

- Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG 78/2000 privind regimul deseurilor;

- Legea 481/2001 privind aprobarea OUG 200/2000 privind clasificarea, etichetarea si ambalarea substantelor si preparatelor chimice periculoase;

- Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul si acvacultura;

- Legea 451/2002 pentru ratificarea Conventiei Europene a peisajului adoptate la Florenta la 20 octombrie 2000;

- Legea 645/2002 pentru aprobarea OUG nr.34/2002 privind prevenirea, reducerea si controlul integrat al poluarii.

- Legea privind fondul cinegetic si protectia vanatului, nr.103/1996, republicata in 2002;

- Legea nr.26/1996 privind Codul silvic;

- Legea nr.111/1996 privind desfasurarea in siguranta a activitatilor nucleare, etc

Exista, de asemenea, legi speciale care, fara sa se refere in principal la protectia si conservarea mediului, cuprind si unele dispozitii interesand acest domeniu. Un exemplu in acest sens il poate constitui Legea nr.18/1991 cu modificarile si completarile ulterioare, a fondului funciar, care se refera la categoriile de folosinta ale terenurilor si la ameliorarea si conservarea solurilor, stabilind dispozitii imperative in acest sens pentru toate categoriile de detinatori de terenuri.

Actele guvernamentale care cuprind reglementari ce nu emana de la puterea legislativa, pot fi:

- Hotarari ale Guvernului,

- Ordonante, in baza imputernicirii date de Parlament si ordonante de urgenta.

Ele sunt acte normative adoptate de catre Guvern potrivit Constitutiei. Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor, iar Ordonantele se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta ori in situatii deosebite.

Exemplificam in acest sens:

- Hotararea Guvernului nr.248/1994 pentru adoptarea unor masuri in vederea aplicarii Legii 82/1993 privind constituirea Rezervatiei Biosferei Delta Dunarii;

- Hotararea Guvernului nr.267/1995 privind constituirea si utilizarea Fondului de Ameliorare a Fondului Funciar (prevazut de Legea nr.18/1991, a fondului funciar);

- Ordonanta Guvernului nr.4/1995 privind fabricarea, comercializarea si utilizarea produselor de uz fitosanitar pentru combaterea bolilor, daunatorilor si buruienilor in agricultura si silvicultura, aprobata prin Legea nr.85/1995, precum si alte exemple cum ar fi cele de la punctele 4.4.2.1.;

Exemplele ar putea continua, actele normative din aceasta categorie fiind foarte numeroase, dar nu multitudinea lor, ci importanta cuprinsului normativ le legitimeaza ca izvoare formale ale dreptului pozitiv al mediului.

Mentionam, insa, ca Ordonantele Guvernului se impun aprobarii prin lege de catre Parlament.

Actele de reglementare ale autoritatilor publice locale sunt hotararile adoptate de consiliile locale in exercitarea atributiilor ce le revin, in limitele competentelor lor, pentru protectia si conservarea mediului. In acest sens se pot adopta hotarari privind monumentele istorice si arhitecturale, monumentele naturii, parcuri si arii protejate de interes local, amenajarea teritoriului etc.

Mentionam ca in unele situatii aceste hotarari sunt luate pentru conservarea acestora pana la reglementarea protectiei lor pe calea legii.

Atributiile lor reglementare sunt prevazute in Legea nr.215/2001, privind administratia publica locala.

In aceasta perioada de creare a unui Sistem Legislativ Integrat pentru protectia mediului gasim inca in vigoare unele acte normative mai vechi, cum ar fi, de pilda, Decrete sau Decrete-legi.

Ordine si reglementari departamentale. Acestea sunt acte normative subordonate legii in diferite domenii de activitate si sunt emise de diverse organe ale administratiei publice centrale. Ele pot fi ordine ale ministrilor, instructiuni, regulamente, normative etc.

In acest sens exemplificam:

- Ordinul Ministrului 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului;

- Ordinul Ministrului 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului si de participare a publicului la luarea deciziei in cazul proiectelor cu impact transfrontiera;

- Ordinul Ministrului 1388/2003 privind constituirea si functionarea colectivului de analiza tehnica la nivel central;

-Ordinul Ministrului 1182/2002 privind metodologia de gestionare si furnizare a informatiei de mediu detinuta de autoritatile publice pentru protectia mediului;

- Ordin Ministrului nr.1041/12.11.2003 - constituirea sistemului de informatii privind sanatatea in relatie cu mediul;

- Ordin Ministrului nr. 818/17.10.2003 - aprobarea procedurii de emitere a autorizatiei integrate de mediu;

- Ordin Ministrului nr.370/19.06.2003 - activitatile si sistemul de autorizare a laboratoarelor de mediu.

Alte izvoare ale dreptului mediului inconjurator pot fi, desigur cele ale dreptului in general sau ale oricarei ramuri a acestuia, cum ar fi:

- cutuma sau obiceiul, ori dreptul creat de moravuri, care poate avea un rol deosebit in protectia mediului, avand in vedere ca se refera la mijloace traditionale ale populatiilor autohtone;

- uzantele internationale stabilite intr-o anumita regiune si care se refera in special la interpretarea contractelor din mediul comercial. Pot fi, de pilda, acelea din cadrul comertului international cu exemplare din specii exotice din fauna sau flora si se pot referi la conditiile de transport pentru supravietuirea acestora.

Cat priveste jurisprudenta si doctrina ca izvoare auxiliare de drept, ele pot avea un rol deosebit in acest domeniu, cu o natura sociala, filosofica, stiintifica si care se regasesc in cadrul politicilor si strategiilor de mediu.

Credem ca am putea, cu acest prilej sa ne ingaduim un demers pentru sustinerea elaborarii unui cod al mediului, care sa sistematizeze, printr-o reglementare de ansamblu, legislatia, extrem de stufoasa, greu de cuprins, din domeniul protectiei mediului, mai cu seama dupa avalansa de acte normative adoptate in vederea armonizarii reglementarilor romanesti cu legislatia UE din acest domeniu.