ORGANIZAREA SISTEMULUI FINANTELOR PUBLICE

Rolul Statului in finantarea economiei

Notiunea de Stat a evoluat in cursul istoriei, de-a lungul timpului succedandu-se trei conceptii despre Stat, fiecare corespunzand cate unuia din cele trei mari curente de gandire[1]:

pentru economistii liberali - Statul "arbitru"

pentru marxisti - Statul "partizan"

pentru economistii keynesieni si neokeynesieni - Statul "gestionar"

Definirea si descrierea cu precizie a functiilor Statului la un anumit moment reprezinta o actiune dificila prin insasi natura acestuia, care face obiectul unor abordari foarte diferite.

In economiile contemporane, Statul are un triplu rol:

produce bunuri si servicii pe care sectorul privat nu poate din diverse motive, sa la realizeze;

diminueaza inegalitatile ce pot sa apara in societate prin redistribuirea unei parti a bogatiei nou create de natiune;

coordoneaza activitatea economica in sensul echilibrarii acesteia prin mentinerea cererii globale la o dimensiune potrivita cu ajutorul unor politici economice adecvate.

Economistul american Musgrave a propus o clasificare pertinenta si generalizata a functiunilor Statului:

Þ    functia de afectare;

Þ    functia de redistribuire;

Þ    functia de stabilizare a conjuncturii.

La nivel national, tintele de stabilitate macroeconomica si crestere sustinuta implica necesitatea consolidarii fiscale, precum si disciplina in ceea ce priveste cheltuielile publice, la toate nivelurile administrative, fie acestea publice sau private, centrale sau locale.

In prezent, autoritatea publica din numeroase tari a promovat politici de liberalizare, privatizare, concesionare sau descentralizare a serviciilor publice, fie din proprie initiativa, fie la indemnul organismelor financiare internationale.

Obiectivul global cel mai important urmarit de stat prin astfel de actiuni este eficientizarea economica, rolul preponderent indeplinit de autoritatile publice constand in crearea mediului de afaceri capabil sa faciliteze operatiunile derulate de sectorul privat. In acest sens, statul se straduieste sa asigure firmelor infrastructura institutionala, legislativa si operationala care sa permita realizarea unor activitati profitabile, prin protejarea competitivitatii pe toate pietele interne. Esecurile pietei, chiar daca adeseori sunt inevitabile, vor fi corectate prin programe special implementate in acest scop.

Sectorul privat are rolul de principal instrument al cresterii economice intr-un mediu caracterizat de concurenta, mediu in care se dezvolta spiritul intreprinzator al agentului economic, care se straduieste sa scada costurile operationale pentru a fi capabil sa ofere pe piata preturi mai atractive.

Printr-o politica de liberalizare bine condusa, consumatorii vor beneficia de reducerea preturilor, producatorii de costurile mai scazute si de cresterea productiei si a productivitatii, pe ansamblu inregistrandu-se o marire a output-ului macroeconomic.

De asemenea, este general acceptat ca programele de liberalizare si privatizare implementate atat in tarile in curs de dezvoltare, cat si in tarile in tranzitie catre o economie concurentiala au insemnat intrarea intr-un proces - de multe ori indelungat - de refacere si modernizare a economiei. Aceasta inclinatie catre privatizare este, cel mai adesea, insotita de neincrederea in capacitatea sectorului public de a oferi populatiei servicii eficiente si eficace, la important si in corelatie cu cererea.

Practica a aratat, insa, ca nu toate serviciile publice pot fi privatizate, dar pentru o mai buna gestionare, acestea vor trebui sa fie realizate de persoane publice situate cat mai aproape de consumatori si aceste persoane pot fi autoritatile locale, in conformitate cu organizarea administrativa a statului.

Multe elemente care pledeaza in favoarea principiului potrivit caruia trebuie lasata piata sa furnizeze bunurile si serviciile. Intr-adevar, intreprinderile sunt constranse, pentru a supravietui, sa furnizeze produsele si prestatiile pe care le cer consumatorii; de altfel, concurenta intre intreprinderi ar trebuie sa asigure eficienta productiei lor de bunuri si servicii.

Exista situatii in care statul nu poate lasa jocului liber al concurentei intreaga responsabilitate a distribuirii resurselor. Este vorba de situatiile numite 'esecul pietei'[3], adica acelea in care pietele nu functioneaza foarte bine. Aceste situatii pot fi legate de productia anumitor bunuri si servicii speciale si anume:

Reprezentarea economiei nationale la nivel macroeconomic. Conturile Nationale

Sistemul Conturilor Nationale realizeaza prezentarea simplificata, dar coerenta, a realitatii economice, in toata complexitatea acesteia. Este simplificata deoarece constituie un model redus al ansamblului activitatii economice si coerenta pentru ca realizeaza o imagine fidela a globalizarii fluxurilor, fara sa-l descrie pe fiecare dintre acestea.

Conturile nationale ale venitului si produsului intern (net sau brut) cuprind o situatie sintetica ce recapituleaza tranzactiile realizate intre economia interna si exterior, situatie concretizata intr-un cont al restului lumii.

Contabilitatea nationala inregistreaza operatiunile nefinanciare, din punct de vedere al capitalului si al finantarii fata de restul lumii. In statisticile finantelor publice, operatiunile nefinanciare sunt prezentate sub forma veniturilor si cheltuielilor publice, iar operatiunile financiare sub forma imprumuturilor nete si a finantarii deficitului sau a utilizarii excedentului bugetului general consolidat.

Agentii economici sunt grupati in sectoare institutionale, potrivit functiunii lor principale:

Activitatea economica a oricarei natiuni este compusa dintr-un numar foarte mare de operatiuni diverse. Pentru a reusi o reprezentare simpla si reala a acestei activitati, conturile nationale realizeaza gruparea operatiunilor dupa natura lor, repectiv operatiuni de productie, distributie, consum, acumulare si finantare.

In reprezentarea statistica pe care o prezinta Conturile Nationale exista o corespondenta stransa intre sectoarele institutionale si functiunile economice care exprima activitatea economica realizata.

Prin gruparea in categorii de operatiuni omogene a tuturor tranzactiilor efectuate de sectoarele institutionale se obtine o imagine succinta, dar si clara in acelasi timp, sub forma conturilor, ceea ce permite realizarea unei analize comparative a fluxurilor de venituri si cheltuieli (sau a fluxului de creante si datorii) ale fiecarui sector in cursul perioadei analizate. Prin aceasta, Sistemul Conturilor Nationale arata care sunt circuitele economice ce se stabilesc in procesele de productie, de repartitiea veniturilor sau de circulatie a mijloacelor de finantare.

Tabloul Economic de Ansamblu reuneste sectoarele institutionale si, de asemenea, prezinta relatiile economiei nationale cu exteriorul, prin intermediul contului numit 'Restul lumii', care cuprinde toate operatiunile efectuate de rezidenti in relatiile cu unitatile nerezidente. Tabloul Economic de Ansamblu este un tablou de sinteza, insotit si completat de tablouri anexa, care furnizeaza informatii mai detaliate despre domeniile cheie ale economiei nationale. Astfel, Tabloul Intrari-Iesiri prezinta o analiza specifica a procesului de productie la nivel national, precum si ansamblul fluxurilor de bunuri si servicii care circula intre agentii economici autohtoni si cei nerezidenti.

De asemenea, Tabloul Operatiunilor Financiare detaliaza mecanismele financiare ale activitatii economice si rolul pe care il joaca intermediarii financiari.

Logica elaborarii conturilor nationale presupune:

coerenta stabilita la nivelul operatiunilor cu bunuri si servicii, care furnizeaza, pentru conturile pe ansamblul sectoarelor institutionale, informatiile necesare pentru completarea contului de productie si a elementelor din conturile de utilizare a venitului si a contului de capital;

un alt nivel de coerenta se stabileste pentru operatiunile de repartitie, in situatia analizei functionarii acestora fiind implicate concomitent cel putin doua sectoare.

Tabloul Economic de Ansamblu se situeaza in centrul informatiilor furnizate de Contabilitatea Nationala, principalul sau obiectiv fiind sa reuneasca intr-o forma sintetica toate fluxurile economice care fac obiectul Conturilor Nationale, ceea ce ofera posibilitatea de a gasi in acelasi tablou descrierea comportamentului economic al fiecarui sector institutional si relatiile dintre aceste sectoare - intre ele si cu restul lumii - prin intermediul circuitelor economice, care se refera la circulatia produselor, repartitia veniturilor, fluxurile financiare.

Ca importanta, cel dintai tip de analiza ce poate fi intreprins pe baza Conturilor Nationale se refera la fluxurile si circuitele economice pe care acestea le parcurg. Astfel, o simpla lectura a pozitiei 'impozite curente pe venit si patrimoniu' arata ca aceste impozite sunt, in totalitate, resurse ale sectorului institutional 'Administratia publica' si au fost suportate de toate celelalte sectoare.

Sectorul administratiilor publice desemneaza, atat in sistemul conturilor nationale referitoare la venit si produs intern, cat si in statisticile administratiilor publice, totalitatea unitatilor care exercita functiuni ale puterii publice, respectiv acele entitati institutionale care executa actiunile initiate de puterile publice, vizand prestatiile de servicii - in cea mai mare parte necomerciale - si transferul venitului, ambele finantate, in principal, prin prelevari obligatorii din alte sectoare economice.

In cadrul Contabilitatii Nationale, administratia este definita ca organismul ce produce bunuri si servicii necomerciale, respectiv furnizate gratuit sau la un pret mai mic decat costul lor de producere. Pentru a delimita campul de actiune al interventiei autoritatilor publice, se pot defini doua criterii de clasificare:

mai intai, urmand logica economica, se pot distinge activitatile comerciale de cele necomerciale. Producerea acestora din urma genereaza un cost monetar, dar cel care beneficiaza de ele nu le suporta - in sensul de plata - direct sau integral. Astfel de bunuri si servicii sunt puse la dispozitia populatiei de catre o administratie - publica sau privata - care dispune de finantare, in general de tip fiscal;

in al doilea rand, se face distinctia institutionala intre sectorul public si cel privat. Este considerat public orice organism ce depinde de oricare dintre esaloanele reprezentarii nationale.

In sistemul Conturilor Nationale intocmit in Romania de Comisia Nationala pentru Statistica, construit pe structura sistemelor institutionale, administratia publica, definita in categoria conturilor nationale nefinanciare, cuprinde unitatile institutionale a caror functie principala este de a produce servicii nedestinate pietei pentru colectivitate si de a efectua operatii de redistribuire a veniturilor publice. Resursele lor provin din prelevari sau varsaminte obligatorii efectuate de unitati apartinand altor sectoare economice

Sectorul administratiilor publice cuprinde administratia centrala, subdiviziunile politice ale federatiei in statele de tip federal, administratiile locale la toate nivelurile. In cadrul acestui sector nu sunt cuprinse intreprinderile publice nefinanciare, al caror capital este detinut sau controlat de Stat, fie ca sunt organizate ca societati de capital sau ca ofera unui public larg bunuri si servicii cu caracter public. In categoria acestor institutii publice se regasesc, de exemplu, companiile aeriene si cele ale cailor ferate apartinand Statului, serviciile de utilitati publice etc.

Trebuie precizat ca, in statistica finantelor publice nu sunt cuprinse operatiunile bancare si monetare ale Statului, ca parte a operatiunilor administratiei publice, dar ele figureaza in conturile nationale ale venitului si produsului intern. Disocierea acestor operatiuni este necesara pentru a face distinctia dintre politica bugetara si cea monetara si realizarea concordantei dintre statisticile monetare si financiare, pe de o parte si statisticile finantelor publice, pe de alta parte.

Operatiunile administratiei publice cu restul lumii sunt reprezentate atat in statisticile finantelor publice, cat si in balanta de plati, ambele sisteme masurand, in general, fluxurile (variatia dintre intrarile si iesirile de fonduri), mai curand decat variatia stocurilor, respectiv valoarea ramasa la sfarsitul perioadei considerate.

Operatiunile economice - ce descriu realizarea, utilizarea si repartizarea bunurilor si serviciilor la nivel national - dau nastere la trasferuri de instrumente financiare. Astfel, in contrapartida livrarii unui produs apare un transfer de natura monetara, eventual recunoasterea unei datorii, sub forma unei cambii. De asemenea, tot sub forma unui transfer monetar sunt realizate, in general, stingerea drepturilor ce decurg din unele operatiuni de repartitie - cum ar fi salariile, dobanzile, impozitele etc. Aceste fenomene economice stau la baza logicii contabile in dubla partida, potrivit careia se inregistreaza, pe de o parte, fluxul corespunzator operatiunii "reale" si, pe de alta parte, contrapartida financiara a respectivelor operatiuni.

Utilizarea notiunilor de creanta sau de datorie subliniaza un alt aspect al operatiunilor financiare, respectiv acela potrivit caruia acestea reprezinta posibilitatea prin care unitatile aflate in deficit pot sa-si procure de la alte unitati - care inregistreaza excedent - mijloacele monetare necesare acoperirii trezoreriei lor negative.

Administratia publica, pe langa indeplinirea functiei de producator si distribuitor de produse si servicii necomerciale destinate colectivitatii (bunuri si servicii publice), detine un rol financiar de prima importanta, in primul rand prin intermediul trezoreriei statului, in cadrul careia de deruleaza toate operatiunile de trezorerie a sistemului bugetar si care indeplineste, totodata, activitati de tip bancar, inclusiv de creatie monetara.

Contabilitatea Nationala, care realizeaza inregistrarea statistica a fluxurilor financiare la nivel macroeconomic in asa numitele "operatiuni financiare", a adoptat pentru clasificarea acestora criterii ce deriva din natura instrumentelor financiare ce au constituit suportul pentru fiecare flux. De aceea, nomenclatorul operatiunilor financiare ce se regaseste in Contabilitatea Nationala reprezinta, in fapt, nomenclatorul instrumentelor financiare utilizate in tara respectiva, in perioada pentru care s-au intocmit conturile macroeconomice.

Organizarea finantelor publice la nivelul administratiilor publice centrala si locale in Romania

Necesitatile populatiei se pot grupa in doua mari categorii, respectiv in necesitati individuale si necesitati colective, cu caracter social, care se refera la apararea tarii, la ordinea publica, echilibrul ecologic, utilitati publice, educatie, cultura, ocrotire medicala pentru anumite categorii sociale cum sunt batranii, handicapatii etc.

Finantele publice au un rol deosebit de important si, in acelasi timp, activ, atat in satisfacerea nevoilor populatiei, cat si pentru realizarea obiectivelor economice propuse prin programele guvernamentale. Acestea reprezinta obiective de interes national, care pot fi infaptuite pe termen mediu sau lung si cu eforturi financiare considerabile.

In acest sens, din fondurile publice autoritatile competente aloca fonduri pentru:

Fiecare etapa istorica are prioritatile sale specifice, in functie de situatia concreta in care se afla viata economico-sociala. Astfel, daca s-a constatat o subdimensionare a resurselor finantelor publice, aceasta s-a reflectat in neasigurarea cu forta de munca calificata, in sustinerea necorespunzatoare a activitatilor economice, in calitatea productiei.

Fiecare tara intretine legaturi economice , politice, culturale etc. cu celelalte tari aflate in zona sa geografica sau la nivel mondial. Aceste legaturi sunt mai mult sau mai putin intense, in functie de interesele respectivelor tari si de asemanarile dintre sistemele pe care acestea le-au adoptat in plan economic, politic etc.

Sistemul economic este unul dintre cele mai importante, de rezultatele economice depinzand in cea mai mare masura atat calitatea vietii populatiei, cat si pozitia tarii in plan international.

Sistemul economic adoptat la nivel national trebuie sa tina seama de conditiile concrete din fiecare etapa istorica. El va trebui sa dispuna de o relativa stabilitate, respectiv reglarea activitatii economice se va realiza fie prin mijlocirea pietei concurentiale, fie prin intermediul planului de stat, cu caracter preponderent imperativ. In tarile cu economie planificata, instrumentul de baza al conducerii economiei nationale este planul directiva, in timp ce in tarile cu economie de piata, rolul hotarator in reglarea (autoreglarea) proceselor economice il are piata concurentiala.

Mecanismul economic este o modalitate de functionare a sistemului economic si a componentelor sale; el este format din totalitatea principiilor, corelatiilor, formelor, metodelor, instrumentelor si parghiilor economice, reglementate legal, pe baza carora si prin care agentii economici realizeaza, regleaza si perfectioneaza propria lor activitate, tinand seama de principiul rationalitatii economice. Practic, mecanismul economic este alcatuit dintr-o serie de subsisteme de functionare si reglare, cum sunt, de pilda, mecanismul preturilor, mecanismul formarii veniturilor, mecanismele bugetare, mecanismele bursiere etc. Mecanismul economic caracterizat prin raporturile libere intre agentii economici este denumit mecanism al economiei de piata, iar cel bazat pe raporturi de comanda mecanism al economiei planificate.

In vederea stabilirii echilibrului general economic intr-o economie de piata, se folosesc numeroase mijloace, instrumente, institutii caracteristice piatei concurentiale care joaca un rol hotarator in reglarea, respectiv autoreglarea, proceselor economice. In tarile cu economie de piata, si cu atat mai mult in tarile aflate in tranzitie catre o economie de piata, rolul statului actioneaza pe de o parte ca autoritate  publica si, pe de alta parte, ca producator si consumator de bunuri si servicii, organizator si finantator al asigurarilor si protectiei sociale, bancher si contractant de imprumuturi, asigurator sau asigurat.

In domeniul financiar, mecanismul adoptat intr-o economie de piata cuprinde numeroase elemente, prin intermediul carora se produc efecte semnificative in domeniul financiar, dar si in domenii ce tin de economia reala, sectoarele monetar, valutar etc. Cele mai importante elemente ale mecanismului financiar sunt:

Statul are un rol hotarator in repartizarea venitului national (a valorii nou create) prin prelevarea unei cote din acesta la fondurile de resurse financiare publice. De asemenea, statul influenteaza major activitatea economica prin instrumente economico-financiare, cum sunt: impozitele si taxele, transferurile si subventiile, creditul, dobanda, preturile, cursul de schimb etc.

Activitatea financiara dintr-o tara democratica este gestionata de institutii publice intre acre sunt diverse grade de subordonare, astfel: