ROLUL SI FUNCTIILE FINANTELOR PUBLICE

Conceptul de finante publice si functiile acestora

Finantele reprezinta relatii de natura economica, exprimate valoric, sub forma baneasca, ce se stabilesc intre indivizii unei societati, relatii care apar in procesul de repartizare a valorii nou create in cursul perioadei luata in considerare.

Cuvantul "finante" exprima mai multe notiuni, cu sensuri mai inguste sau mai largi, dupa caz; finante private, finantele intreprinderii, finante publice etc. In prezent, el a capatat un sens foarte larg, care include bugetul statului, creditul din economie, operatiunile bancare si bursiere, relatiile cambiale s.a., adica resursele, relatiile si operatiunile banesti.

In sens larg, relatiile financiare sunt de mai multe tipuri:

Se disting doua mari categorii de finante, respectiv finantele publice si cele private.

Relatiile financiare (sau finantele) reprezinta relatiile economice, exprimate valoric, care apar in procesul repartitiei Produsului Intern Brut, in vederea satisfacerii nevoilor colective ale societatii.

Scopul finantelor publice este satisfacerea nevoilor generale ale societatii, in timp ce finantele private sunt dirijate catre desfasurarea activitatii in intreprinderile si institutiile cu capital privat in conditii de rentabilitate.

Gestiunea finantelor publice este supusa dreptului public (administrativ si constitutional), iar gestiunea financiara a intreprinderilor private trebuie sa respecte regulile dreptului comercial.

Finantele publice sunt definite in mai multe feluri:

Procurarea si distribuirea resurselor financiare ale statului se realizeaza in procesul repartizarii PIB, cu ajutorul unor metode si instrumente specifice, intr-un cadru juridic adecvat, in scopul satisfacerii nevoilor sociale si al influentarii activitatii economice. aceste prelevari si redistribuiri de resurse banesti au loc intre persoane fizice si juridice, prin intermediul autoritatilor publice si afecteaza, direct sau indirect, intreaga economie nationala si pe toti membrii societatii.

Conceptul finantelor publice cuprinde doua elemente esentiale:

In procesul de creare si repartizare a produsului social se produc fluxuri materiale si banesti intre persoanele fizice si juridice participante la viata economico-sociala a societatii. Finantele publice reprezinta fluxuri banesti care se stabilesc intre persoanele fizice si juridice - pe de o parte si stat - pe de alta parte.

Relatiile sociale pe care le exprima finantele publice se grupeaza in doua mari categorii:

Sfera finantelor publice este mai ingusta decat a relatiilor banesti, deoarece ele presupun numai transferuri de valoare, in timp ce relatia baneasca poate sa faca, pe langa transferul de valoare, si schimbarea formei valorii, prin relatie reciproca marfa-bani.

Serviciile publice

Intr-o acceptiune larga a sferei sale de activitate, Statul produce bunuri si servicii foarte diverse, de la educatie la electricitate si de la aparare nationala la anumite servicii bancare. In pofida marilor diversitati, aceste produse pot fi grupate ain doua categorii distincte:

pe de o parte, prin intermediul administratiilor publice, Statul produce servicii colective cu titlu gratuit sau semi-gratuit, cum sunt cele referitoare la educatie, aparare, sanatate;

pe de alta parte, prin intrprinderile publice, Statul produce bunuri si servicii necesare populatiei, la preturi mai mult sau mai putin la nivelul "pietei" - spre exemplu: energie electrica, servicii de transport etc.Utilizarea echipamentelor colective municipale, apelarea la serviciile invatamantului public, protectia oferita de politie sau de armata nationala, accesul la ingrijirea sanatatii s.a. decurg din ceea ce este denumit, cu termen generic, economie publica necomerciala, adica productia si consumul de servicii colective.

Sub denumirea de servicii colective sunt desemnate serviciile prestate cu titlu gratuit  sau semi-gratuit si finantate de o autoritate publica - centrala sau locala. Exista o mare diversitate, atat in ceea ce priveste natura acestor servicii, cat si a organizatiilor care le produc:

serviciile oferite pot fi din domeniul invatamantului, sanatatii publice, justitiei, telecomunicatiilor, etc.;

producatorii ofertanti pot fi Statul central, colectivitatile locale, organismele de securitate sociala s.a.

In ceea ce priveste natura serviciilor colective, bunurilor si serviciilor productive - sau comerciale - li se opun serviciile colective - sau necomerciale. Daca primele fac obiectul unui consum individualizat, cele din urma se numesc adesea "invizibile", in sensul ca in cele mai multe cazuri, nu se poate preciza a priori care sunt beneficiarii acestor prestatii. De asemenea, bunurile comerciale sunt vandute pe piata la un pret remuneratoriu pentru producatori, in timp ce serviciile colective sunt furnizate cu titlu gratuit sau partial gratuit.

In previzionarea activitatii sale economice atat pentru o perioada scurta cat si pentru una mai lunga de timp, Statul este pus in situatia de a alege intre mai multe si dificile alternative, referitoare la natura serviciilor colective si rolul acestora in societate:

alternative legate de mecanismele pietei concurentiale:

care ar fi nivelul ce trebuie fixat pentru oferta

cum sa stabileasca pretul sau tariful serviciilor

cum sa evite risipa in consumul acestora.

alternative care privesc situatia economica. Intr-un context de criza globala - si in special al unei crize financiare cu care s-ar confrunta autoritatea publica - productia degajata de aceasta ar trebui sa evolueze in sensul unei restrangeri de activitate sau intr-un context mai larg de cautare a mijloacelor de amplificare a procesului de economisire.

alternative referitoare chiar la activitatea productiva. In imposibilitatea de a realiza in acelasi timp cantitate si calitate in ceea ce priveste serviciile colective, ce ar trebui ales dintre acestea, in conjunctura economico-sociala data.

Un bun sau un serviciu public va fi definit prin caracteristicile urmatoare:

In concluzie, din punct de vedere operational, sintagma 'serviciu public' desemneaza o activitate de interes general pentru colectivitatea umana la care se refera, iar din punct de vedere institutional, serviciul public desemneaza o persoana juridica, privata sau publica prin care se realizeaza o activitate de interes general.

Avand in vedere schema ce cuprinde caractersticile care se afla la baza definitiilor de mai sus, marea varietate de servicii publice realizate de autoritatea publica din stat - centrala sau locala - este clasificata in functie de scopul realizarii acestora, respectiv din consideratii sociale, politice, legale sau economice.

Aceasta schema este aplicata unei game mari de servicii, care sunt caracterizate de unul sau mai multi parametri dintre cei prezentati, dar la niveluri si/sau grade de extindere diferite. In aceasta situatie, schema de clasificare va fi aplicata fiecarui serviciu prin atasarea caracteristicilor sale, precum si procentul in care acestea definesc respectivul serviciu.

Pentru a stabili care serviciu poate fi privatizat si care trebuie sa fie realizat de sectorul public, in circumstantele date, trebuie parcurse mai multe etape. Este important de analizat, in functie de conjunctura economico-sociala data, daca un serviciu ce se adreseaza intregii comunitati este realizat cu mai multa eficenta si eficacitate de sectorul privat sau de cel public.

Un exemplu graitor in acest sens il constituie sistemul energetic. Acesta este un serviciu public prin excelenta, dar exista state in care realizarea acestuia a fost transferata unor societati nationale - cu capital mixt sau chiar privat integral, ce functioneaza pe principii de profitabilitate, specifice sectorului privat. S-a constatat, insa, ca rezultatele nu sunt intotdeauna multumitoare (vezi caderea retelei de energie electrica din SUA si Canada in data de 15 august 2003), ceea ce conduce la necesitatea ca autoritatile administratiei publice - centrale sau locale - sa monitorizeze aceasta activitate.

Prima etapa consta in determinarea naturii bunului sau serviciului. Daca, prin natura sa, serviciul sau produsul constituie un bun public, acesta va ramane de competenta sectorului public, atat timp cat conditiile economico - sociale nu vor se vor schimba. Orice serviciu ce este perceput a fi de natura unui bun privat ar trebui privatizat, in masura in care sectorul privat este capabil sa-l realizeze la standardele necesare. Daca, insa, desi serviciul este de natura unui bun privat, dar conditiile momentului arata ca privatizarea nu aduce o eficientizarea serviciului respectiv, acesta va ramane bun public si eficientizarea sa va urma o alta abordare, apeland la descentralizarea functionale si/sau financiara.

La nivel national, tintele de stabilitate macroeconomica si crestere sustinuta implica necesitatea consolidarii fiscale, precum si disciplina in ceea ce priveste cheltuielile publice, la toate nivelurile administrative, fie acestea publice sau private, centrale sau locale.

In prezent, autoritatea publica din numeroase tari a promovat politici de liberalizare, privatizare, concesionare sau descentralizare a serviciilor publice, fie din proprie initiativa, fie la indemnul organismelor financiare internationale.

Obiectivul global cel mai important urmarit de stat prin astfel de actiuni este eficientizarea economica, rolul preponderent indeplinit de autoritatile publice constand in crearea mediului de afaceri capabil sa faciliteze operatiunile derulate de sectorul privat. In acest sens, statul se straduieste sa asigure firmelor infrastructura institutionala, legislativa si operationala care sa permita realizarea unor activitati profitabile, prin protejarea competitivitatii pe toate pietele interne. Esecurile pietei, chiar daca adeseori sunt inevitabile, vor fi corectate prin programe special implementate in acest scop.

Sectorul privat are rolul de principal instrument al cresterii economice intr-un mediu caracterizat de concurenta, mediu in care se dezvolta spiritul intreprinzator al agentului economic, care se straduieste sa scada costurile operationale pentru a fi capabil sa ofere pe piata preturi mai atractive.

Printr-o politica de liberalizare bine condusa, consumatorii vor beneficia de reducerea preturilor, producatorii de costurile mai scazute si de cresterea productiei si a productivitatii, pe ansamblu inregistrandu-se o marire a output-ului macroeconomic.

De asemenea, este general acceptat ca programele de liberalizare si privatizare implementate atat in tarile in curs de dezvoltare, cat si in tarile in tranzitie catre o economie concurentiala au insemnat intrarea intr-un proces - de multe ori indelungat - de refacere si modernizare a economiei. Aceasta inclinatie catre privatizare este, cel mai adesea, insotita de neincrederea in capacitatea sectorului public de a oferi populatiei servicii eficiente si eficace, la important si in corelatie cu cererea.

Practica a aratat, insa, ca nu toate serviciile publice pot fi privatizate, dar pentru o mai buna gestionare, acestea vor trebui sa fie realizate de persoane publice situate cat mai aproape de consumatori si aceste persoane pot fi autoritatile locale, in conformitate cu organizarea administrativa a statului.

Multe elemente care pledeaza in favoarea principiului potrivit caruia trebuie lasata piata sa furnizeze bunurile si serviciile. Intr-adevar, intreprinderile sunt constranse, pentru a supravietui, sa furnizeze produsele si prestatiile pe care le cer consumatorii; de altfel, concurenta intre intreprinderi ar trebuie sa asigure eficienta productiei lor de bunuri si servicii.

Exista situatii in care statul nu poate lasa jocului liber al concurentei intreaga responsabilitate a distribuirii resurselor. Este vorba de situatiile numite 'esecul pietei'[1], adica acelea in care pietele nu functioneaza foarte bine. Aceste situatii pot fi legate de productia anumitor bunuri si servicii speciale si anume:

c      bunurile si serviciile a caror productie face, in general, obiectul unui monopol, ca de exemplu distributia electricitatii, a gazelor, a apei si buna functionare a acestor sectoare, daca monopolurile exista, pentru a se asigura de faptul ca intreprinderile particulare nu abuzeaza de pozitia lor practicand tarife ridicate in timp ce furnizeaza servicii mediocre, statul poate impune o reglementare, poate prelua el insusi productia;

c      bunurile si serviciile al caror pret este imposibil de evaluat, ca de exemplu apararea sau politia: partea intreprinderilor particulare va fi foarte redusa, daca nu chiar inexistenta in aceste sectoare. Statul se poate angaja el insusi si constrange ansamblul populatiei de a le finanta prin impozit;

c      serviciile, ca de exemplu ridicarea deseurilor (gunoaielor)  menajere, care sunt destinate sa rezolve problemele de externalitate : intr-adevar, daca aceste servicii ar fi incredintate sectorului privat, multi oameni si-ar arunca gunoaiele in strada sau pe camp pentru a nu fi nevoiti sa plateasca un tarif pentru serviciul pe care il presteaza o intreprindere specializata. Statul poate sa-si asume acest tip de servicii sau sa ceara ca ele sa fie furnizate de sectorul privat; in orice caz, se obisnuieste ca aceste servicii sa fie finantate prin tarife si, numai in completarea cheltuielilor, daca este cazul, prin impozite sau alte prelevari obligatorii;

c      serviciile pe care populatia le consuma, uneori, mai putin decat ar dori statul, in special educatia si sanatatea, caci anumite persoane nu pot sa-si permita sa cheltuiasca mult in acest domeniu. Se intampla chiar ca parintii sa ignore interesul pe care il prezinta educatia si securitatea sociala pentru copiii lor. si aici, statul poate actiona asigurand el insusi aceste servicii, finantandu-le din fonduri publice.

O problema importanta este aceea de a stabili daca un bun sau un serviciu sa fie gestionat de sectorul public sau sa fie privatizat. Exista anumite servicii care sunt considerate in totalitate de ddomeniu public. Aceste servicii trebuie sa fie gestionate de sectorul public, care, in aceasta situatie, poate fi considerat ca una dintre partile ce se constituie in contractul social, cu populatia de cealalta parte.

Rolul finantelor publice in economiile moderne

Sistemul economic este unul dintre cele mai importante, de rezultatele economice depinzand in cea mai mare masura atat calitatea vietii populatiei, cat si pozitia tarii in plan international.

Sistemul economic adoptat la nivel national trebuie sa tina seama de conditiile concrete din fiecare etapa istorica. El va trebui sa dispuna de o relativa stabilitate, respectiv reglarea activitatii economice se va realiza fie prin mijlocirea pietei concurentiale, fie prin intermediul planului de stat, cu caracter preponderent imperativ. In tarile cu economie planificata, instrumentul de baza al conducerii economiei nationale este planul directiva, in timp ce in tarile cu economie de piata, rolul hotarator in reglarea (autoreglarea) proceselor economice il are piata concurentiala.

Mecanismul economic este o modalitate de functionare a sistemului economic si a componentelor sale; el este format din totalitatea principiilor, corelatiilor, formelor, metodelor, instrumentelor si parghiilor economice, reglementate legal, pe baza carora si prin care agentii economici realizeaza, regleaza si perfectioneaza propria lor activitate, tinand seama de principiul rationalitatii economice. Practic, mecanismul economic este alcatuit dintr-o serie de subsisteme de functionare si reglare, cum sunt, de pilda, mecanismul preturilor, mecanismul formarii veniturilor, mecanismele bugetare, mecanismele bursiere etc. Mecanismul economic caracterizat prin raporturile libere intre agentii economici este denumit mecanism al economiei de piata, iar cel bazat pe raporturi de comanda mecanism al economiei planificate.

In vederea stabilirii echilibrului general economic intr-o economie de piata, se folosesc numeroase mijloace, instrumente, institutii caracteristice piatei concurentiale care joaca un rol hotarator in reglarea, respectiv autoreglarea, proceselor economice. In tarile cu economie de piata, si cu atat mai mult in tarile aflate in tranzitie catre o economie de piata, rolul statului actioneaza pe de o parte ca autoritate  publica si, pe de alta parte, ca producator si consumator de bunuri si servicii, organizator si finantator al asigurarilor si protectiei sociale, bancher si contractant de imprumuturi, asigurator sau asigurat.

In domeniul financiar, mecanismul adoptat intr-o economie de piata cuprinde numeroase elemente, prin intermediul carora se produc efecte semnificative in domeniul financiar, dar si in domenii ce tin de economia reala, sectoarele monetar, valutar etc. Cele mai importante elemente ale mecanismului financiar sunt:

Statul are un rol hotarator in repartizarea venitului national (a valorii nou create) prin prelevarea unei cote din acesta la fondurile de resurse financiare publice. De asemenea, statul influenteaza major activitatea economica prin instrumente economico-financiare, cum sunt: impozitele si taxele, granturile directionate sau nu, finantarea din fonduri publice a serviciilor publice realizate de administratiile centrale si locale, managementul prudential al creditului si al dobanzii, cursul de schimb si regimul valutar etc.

La nivel macroeconomic, bugetul de stat reprezinta, intr-o economie de piata, un plan financiar pe termen scurt. Pentru termene medii sau lungi se elaboreaza bugete-program, prin care se planifica cheltuielile publice mai indelungate, cum ar investitiile, concomitent cu prognozarea veniturilor corespunzatoare.

Finantele publice au un rol deosebit de important si, in acelasi timp, activ, atat in satisfacerea nevoilor populatiei, cat si pentru realizarea obiectivelor economice propuse prin programele guvernamentale. Acestea reprezinta obiective de interes national, care pot fi infaptuite pe termen mediu sau lung si cu eforturi financiare considerabile.

In acest sens, din fondurile publice autoritatile competente aloca fonduri pentru:

Fiecare etapa istorica are prioritatile sale specifice, in functie de situatia concreta in care se afla viata economico-sociala. Astfel, daca s-a constatat o subdimensionare a resurselor finantelor publice, aceasta s-a reflectat in neasigurarea cu forta de munca calificata, in sustinerea necorespunzatoare a activitatilor economice, in calitatea productiei.

Constituirea unor fonduri publice de resurse financiare, precum si gestionarea acestora reprezinta un proces obiectiv, necesar in toate tarile, indiferent de oranduire sociala, dezvoltare economica, politica a protectiei sociale etc. Finantele publice isi indeplinesc rolul in economie prin intermediul a doua functiuni: functia de repartitie si cea de control.

Sfera de control a finantelor publice la nivel national cuprinde activitatea economica, activitatea de educatie si cea cultural-stiintifica, ocrotirea medicala, protectia si asistenta sociala, ordinea publica si apararea nationala, promovarea relatiilor cu alte tari.

Pentru fiecare domeniu care face obiectul controlului finantelor publice sunt urmarite trei aspecte: indeplinirea corespunzatoare a sarcinilor specifice (de exmplu realizarile in productie, rezultatele in invatamant etc.); respectarea nivelului programat al efortului financiar al statului pentru sustinerea activitatii; aparitia efectelor utile pentru societate rezultate in urma desfasurarii activitatii respective, efecte care se pot exprima in bani. In cazul ultimelor doua aspecte, controlul efect-efort exercitat asupra activitatii economice este mijlocit de expresia baneasca, respectiv de asa numitul control prin leu. Acesta din urma are, insa, o sfera mai larga, cuprinzand, pe langa controlul financiar propriu-zis, si formarea preturilor, circulatia baneasca etc.

Controlul financiar urmareste conditiile in care se formeaza fondurile publice, modul de repartizare a acestora pe beneficiari, precum si eficienta utilizarii lor de catre institutiile publice si agentii economici cu capital de stat. El se realizeaza in faza de repartitie si analizeaza provenienta resurselor si destinatia acestora, nivelul finantelor publice, titlul cu care se mobilizeaza si cel cu care se repartizeaza fondurile, gradul de fiscalitate (totalul prelevarilor prin impozite si taxe raportat la Produsul Intern Brut ), gradul de redistribuire intre diferitele sectoare economico-sociale, zone geografice etc., modul de echilibrare intre resurse si destinatii, caile de acoperire a necesarului de resurse neacoperit.

Functia de control a finantelor publice este strans legata de functia de repartitie, dar are o sfera de aplicabilitate mai larga. Cele doua functii se interconditioneaza, respectiv functia de repartitie creeaza conditiile pentru exercitarea functiei de control, iar aceasta din urma genereaza alte domenii pentru functia de repartitie, statul foloseste mai multe cai de prelevare a veniturilor, putandu-se inlocui prelevarea nerambursabila la buget cu avansarea rambursabila, in functie de conditiile concrete in care se gaseste economia nationala in momentul respectiv.

Controlul financiar se exercita asupra activitatii productive desfasurate de societatile comerciale cu capital majoritar de stat, vizand toate elementele productiei (resursele, rezultetele) pana la incasarea contravalorii finite livrate in afara.

In faza schimbului, controlul financiar verifica realizarea in bani a marfurilor, valoarea de intrebuintare a acestora, costurile corelate cu pretul de livrare, viteza de circulatie a marfurilor produse, forta de munca implicata, stocurile de produse finite ce rezulta in urma desfasurarii procesului de productie-livrare.

In faza consumului, controlul se exercita asupra indicatorilor de performanta a procesului productiv, respectiv consumul de materii prime, materiale etc., gradul de valorificare a acestora, coeficientul de scoatere s.a.; rentabilitatea; cursul de revenire la export etc. Pentru institutiile publice din sfera nemateriala controlul financiar urmareste cheltuielile materiale in corelatie cu indicatorii specifici de realizare a activitatii proprii.

Rolul bugetului de stat se manifesta in activitatea economica, financiara, dar si in cea sociala:

Aplicarea de politici fiscale si bugetare implica utilizarea de instrumente adecvate in vederea realizarii obiectivelor politicii economice promovate de autoritati.

O cerinta fundamentala pentru aplicarea corecta si eficienta a unei politici economice (inclusiv in domeniul fiscal, bugetar etc.) este studierea in profunzime a mediului economic in care se aplica aceste politici, cunoasterea caracteristicilor si corelatiilor cauzale stabilite in cadrul activitatii economico-sociale, pentru a putea prevedea reactia economiei la diversi stimuli exogeni produsi de actiunea parghiilor utilizate de politicile economice, fiscale, bugetare, monetare etc.

Formularea si implementarea politicilor economice reprezinta un proces complex, in care unul dintre cele mai importante roluri il joaca structura institutionala a societatii, inclusiv reglementarile si procedurile de determinare si implementare a obiectivelor economice. Intr-o economie de piata, obiectivele la nivel national sunt stabilite in urma dezbaterilor pe scara larga, care implica participarea institutiilor cheie ale vietii societatii democratice, cum sunt Parlamentul si executivul, potrivit unor mecanisme statuate prin legile fundamentale ale tarii, ceea ce presupune aplicarea regulilor impuse de votul majoritar.

Guvernul sau organismele executive sunt organizate in diferite departamente sau ministere, in vederea aplicarii eficiente a programelor economico-sociale realizate in scopul atingerii obictivelor propuse, cum ar fi imbunatatirea invatamantului, educatiei, sanatatii, apararii nationale.Toate aceste programe au o trasatura comuna - necesitatea de finantare a cheltuielilor proprii.

Intr-o economie planificata, finantarea se realizeaza la nivel centralizat, dirijata cu scopul de indeplinire a planului, indiferent de cerintele reale ale dezvoltarii tarii.

Intr-o economie de piata, rolul Ministerului Finantelor Publice este preponderent pentru desfasurarea procesului de finantare a cheltuielilor publice, in conformitate cu politica fiscala si bugetara care se inscrie in politica economica globala a autoritatilor publice. Deoarece preturile sunt flexibile, este necesar sa se utilizeze metode si tehnici diferite pentru a determina nivelul corespunzator al cheltuielilor pentru fiecare departament in parte.