Cultura organizationala in administratia publica

Cultura organizationala in administratia publica

Managementul organizatiei publice trebuie inteles dintr-o perspectiva larga ce insumeaza aspecte situate dincolo de simpla aplicare a functiilor "clasice"; succesul managerial este direct legat de cunoasterea, intelegerea si specularea unui element esential: cultura organizationala. Aceasta perspectiva este capabila sa ofere o viziune profunda asupra realitatilor din interiorul structurilor administrative, realitati influentate de norme, mituri, simboluri, valori, actiuni simbolice, etc. Asa cum am vazut in analiza referitoare la managementul si planificarea strategica cultura organizationala joaca un rol semnificativ in structurarea oricaror demersuri organizationale.

Importanta intelegerii cadrului simbolic al organizatiilor este sintetizata de Bolman si Deal (1997) la nivelul citorva elemente esentiale:

- Ceea ce este important in legatura cu un eveniment nu se refera la ceea ce s-a intimplat cu adevarat ci la semnificatia acestuia;

- Activitatile si intelegerea lor sunt strins legate: eve 858d35i nimentele au intelesuri si semnificatii multiple pentru ca oamenii au o capacitate diferita de interpretare;

- Cea mai mare parte a vietii este ambigua sau nesigura- ce s-a intimplat, de ce s-a intimplat, ce se va intimpla - toate acestea reprezinta un puzzle;

- Gradul inalt de ambiguitate si nesiguranta afecteaza analiza rationala si procesul de luare a deciziilor;

- In conditii de ambiguitate si nesiguranta oamenii creeaza simboluri pentru a risipi confuzia, creste gradul de predictabilitate, construi o directie clara si oferi speranta si incredere.

Cultura organizationala se bazeaza pe simboluri si implica credinte, valori, practici ce definesc ceea ce sunt membrii organizatiei si modul in care ei actioneaza. Cultura unei organizatii reprezinta ansamblul elementelor care permit membrilor acesteia sa traiasca, sa comunice si sa lucreze in comun. Ea prezinta doua functii principale:

Constituie un factor esential al coeziunii interne pentru ca permite membrilor sa traiasca in colectivitate;

Furnizeaza o modalitate de adaptare la provocarile externe oferind metode pozitive de rezolvare a problemelor.

Cultura organizationala a facut obiectul diferitelor definiri si conceptualizari; una dintre cele mai cunoscute abordari in domeniu a fost oferita de catre Schein (1992) si considera cultura organizationala la trei nivele distincte:

La un prim nivel, vizibil, se situeaza manifestarile aparente ale vietii colective, precum comportamente specifice (ritualuri, ceremonii, tipuri de comunicare, vocabular), simboluri, procese tehnologice/tehnice (proceduri administrative, procese de lucru),etc.

La un nivel secund, partial vizibil, se situeaza valorile, si anume cum trebuie sa se desfasoare lucrurile in organizatie si cum trebuie sa raspunda si sa se comporte un membru al acesteia; aceste valori servesc ca referinta in comportamentul individual (spre exemplu intotdeauna trebuie sa iti ajuti colegii mai tineri sa isi dezvolte cunostintele si abilitatile, etc). Cultura organizatiei nu trebuie redusa numai la nivelul valorilor, chiar daca acestea ocupa un rol central. Ele definesc ceea ce in organizatie este considerat a fi bine/rau, eficace/ineficace etc., jucand un rol extrem de concret, chiar daca nu sunt clar explicitate. Valorile tin de motivatii profunde si se traduc prin manifestari vizibile.

La un al treilea nivel, mai profund si mai putin constientizat, se situeaza postulatele fundamentale ce stau la baza modului de operare a indivizilor din organizatie: viziunea asupra lumii ce prevaleaza in organizatie: conceptia asupra omului si societatii, rolul statului, natura puterii; spre exemplu un postulat de baza poate fi reprezentat de ideea ca deciziile trebuie luate pe baza de competenta, nu pe criterii birocratice. Dimensiunile cheie ale postulatelor fundamentale sunt:

Relatia organizatiei cu mediul sau; exemplu: membrii pot sa perceapa organizatia ca fiind dominanta sau dominata;

Natura realitatii/adevarului si baza deciziilor; exemplu: deciziile pot fi bazate pe traditie sau pe abordari stiintifice; subdimensiuni: natura timpului (spre exemplu dimensiunea ciclurilor) si spatiului (spre exemplu disponibilitatea sau constringerile percepute);

Caracteristicile naturii umane; exemplu: oamenii ca fiinte pozitive sau negative, transformabile sau imobile;

Natura activitatii umane; exemplu: proactivitate versus reactivitate.

Hofstede, Neuijen Ohavy si Sanders (1990) au realizat o analiza profunda a dimensiunilor culturii organizationale structurata pe urmatoarele nivele:

Identitatea membrilor: Gradul in care fiecare individ se identifica cu organizatia ca intreg mai degraba decit ca subgrup sau specializare.

Greutatea grupului: Gradul in care activitatea este organizata mai degraba in jurul grupurilor decit in jurul indivizilor.

Accentul pus pe resursa umana: Gradul in care managementul ia in considerare efectele deciziilor luate asupra indivizilor din organizatie.

Integrarea unitatilor componente: Gradul in care sunt incurajate activitati coordonate, interdependente ale unitatilor componente.

Control: Gradul in care regulile si supervizarea sunt folosite pentru controlul angajatilor.

Toleranta la risc: incurajarea asumarii riscurilor si inovatiei.

Criterii de recompensare: Gradul in care recompensele sunt bazate pe performanta sau, dimpotriva, pe favoritism, vechime/experienta, etc.

Toleranta la conflict: Gradul de acceptare al conflictelor deschise.

Orientare in termeni de finalitati: Gradul in care managementul se concentreaza mai degraba pe rezultate decit pe procese.

Deschiderea fata de exterior: Gradul de monitorizare al evolutiilor exterioare.

Putem identifica variatii semnificative in interiorul conceptului de cultura organizationala; o prima distinctie se refera la existenta unor culturi puternice (in cazul carora membrii impartasesc si adera puternic la valorile/postulatele organizatiei) sau slabe (bazate pe un nivel mai scazut de consens si angajare fata de aceste valori si postulate). De asemenea a fost identificata existenta a multiple culturi si subculturi in interiorul organizatiei (Trice si Beyer, 1993); subculturile se pot structura in jurul specializarilor ocupationale, locatiilor, nivelelor ierarhice, sindicatelor, grupurilor rebele ce se opun culturii "oficiale", traditionale. In mod evident existenta unor culturi/subculturi multiple in mediul organizational poate semnifica existenta unor probleme semnificative in ceea ce priveste activitati esentiale de tipul stabilirii prioritatilor si valorilor institutiei. O alta problema interesanta se refera la influenta culturilor exterioare asupra organizatiei; din acest punct de vedere probabil cel mai amintit exemplu se refera la cazul japonez (impactul culturii societale externe asupra functionarii corporatiilor japoneze).

Functionarea organizatiilor publice este strins legata de existenta si transmiterea simbolurilor organizationale; chiar in lipsa definirii unor limite structurale stricte, oamenii au tendinta de a fi influentati si constrinsi de mituri, ritualuri, valori, etc. Din acest punct de vedere managerii trebuie sa ia in considerare diferitele forme de exprimare si transmitere a valorilor si postulatelor institutiei.

Elementele fizice precum aranjamente interioare sau obiecte pot juca un rol semnificative la nivel simbolistic; schimbarile aparute la acest nivel sunt capabile de a avea un impact psihologic major asupra functionarilor (diferite studii au aratat ca modificarea designului birourilor poate influenta eficacitatea resursei umane; pe de alta parte o separare clara, ostentativa a functionarului si clientului - prin intermediul clasicelor ghisee, spre exemplu - poate defini un mod rigid, autoritar de tratare a cetateanului. Miturile existente in organizatie furnizeaza legitimitate, asigura coeziune si justifica actiunile prezente prin trimiteri in trecut. In mod evident, in afara aspectelor pozitive ele prezinta si pericole legate de crearea unor clisee periculoase de gindire, capabile sa conduca la imobilitate si conservatorism (sa ne amintim doar citeva dintre miturile manageriale "clasice": existenta unei cai "perfecte de actiune"/one best way, rationalitatea organizatiilor, obiectivitatea expertilor, capacitatea managerilor de a controla toate aspectele organizationale, etc). Limbajul (de la jargon si sloganuri la glume si metafore) poate reprezenta o modalitate de a transmite elementele specifice unei culturi organizationale; mai mult decit atit existenta "povestilor" sau legendelor organizationale reprezinta o modalitate de transmitere a miturilor, a valorilor si traditiilor. Ritualurile ocupa un loc important in construirea si perpetuarea culturii organizationale; ele ofera o imagine de rationalitate diferitelor probleme ce sunt prea complicate si incontrolabile pentru alte tipuri de abordari; de la ceremonii de absolvire la conventii si intruniri anuale, de la bautul zilnic al cafelei in grup la banchete ritualurile organizationale furnizeaza o modalitate eficienta de integrare si asimilare a valorilor comunitatii.

Exista citeva dileme interesante si greu de rezolvat in ceea ce priveste definirea culturii organizationale si care pun fata in fata interpretari diferite: organizatiile au o cultura; sau; organizatiile sunt o cultura. Leadership-ul organizatiei este definit de cultura organizationala; sau leadership-ul organizatiei defineste cultura organizationala.

Din punctul de vedere al reformei organizatiilor publice luarea in calcul a culturii organizationale reprezinta o optiune obligatorie pentru nivelul managerial; intelegerea caracteristicilor culturii organizationale, a componentelor acesteia, a diferitelor subculturi existente reprezinta premisele unei dezvoltari controlate a unui nou tip de valori si postulate capabile sa asigure eficienta si eficacitatea in sectorul public. Pentru realizarea acestui lucru managerul public trebuie sa ia in considerare citeva puncte esentiale (Rainey, 1997):

definirea clara a elementelor pe care managerul le va monitoriza, ignora, masura sau controla;

reactionarea fata de evenimentele critice/importante de o maniera care transmite mesaje culturale clare; crizele furnizeaza managerilor oportunitati de demonstrare a sigurantei, stabilitatii, a atasamentului fata de anumite valori si postulate;

practicarea deliberata a rolului de "educator" in cadrul organizatiei; managerul trebuie sa delimiteze, exprime si incurajeze valori si comportamente dezirabile pentru functionari;

stabilirea unor criterii clare si efective pentru acordarea de recompense si avansari, pentru selectie si promovare a resursei umane, pentru sanctiuni si concedieri;

coordonarea designului organizational cu mesajele culturale; orice incercare de redefinire a valorilor si abordarilor va esua intr-o simpla retorica daca nu este dublata de constructia unor structuri organizationale capabile sa promoveze schimbarea dorita;

coordonarea sistemelor organizationale si a procedurilor cu mesajele culturale; sistemele tehnologice, evaluarea performantelor, procedurile rutiniere (precum reuniunile de grup, sedintele) trebuie sa furnizeze mesaje clare referitoare la valorile si postulatele de referinta in organizatie;

structurarea spatiului fizic (inclusiv cladiri) pentru a transmite caracteristicile culturii organizationale; organizarea spatiului poate comunica mesaje importante referitoare la caracteristicile organizatiei publice in cauza (de la rigiditate si desconsiderare pina la deschidere si disponibilitate);

promovarea si folosirea naratiunilor/povestirilor despre evenimente trecute si persoane pentru promovarea valorilor si comportamentelor specifice organizatiei;

dezvoltarea unor coduri formale/scrise care sa transmita filosofia organizationala si credintele proprii;

abordarea schimbarii culturii organizationale ca un factor major al reformei; managementul trebuie sa trateze acest domeniu la fel de serios ca orice alta initiativa majora, capabila sa aduca schimbari semnificative la nivelul dezvoltarii strategice.

Perspectiva simbolica o organizatiei publice ofera un punct de vedere complementar fata de aborarile traditionale care inteleg dezvoltarea acesteia exclusiv din punctul de vedere al selectarii unei resurse umane necesare si constructiei structurilor corespunzatoare; performanta organizationala nu poate fi atinsa in institutiile moderne fara luarea in considerare a laturii spirituale. Constructia unei culturi care sa furnizeze un corp comun de credinte, valori si intelesuri este esentiala in reformarea administratiei publice.

Traditiile si trecutul organizatiei pot conduce inspre dezvoltarea unei rigiditati si inertii dificil de eliminat; in interiorul structurilor administrative se poate instaura o anumita rutina ce blocheaza orice tentativa de inovare; anumite proceduri standard sunt validate, anumite teritorii se definesc in ceea ce priveste ariile de competenta, membrii organizatiei isi consolideaza abilitati referitoare doar la anumite aspecte particulare si se socializeaza de o maniera ce ofera o viziune clar delimitata de rezolvare a problemelor; arhitectura grupurilor de interes este definita si orice incercare de modificare a acesteia poate fi intimpinata cu ostilitate. Din punctul de vedere al culturii organizationale institutiile administrative trebuie sa identifice echilibrul necesar intre continuitate si schimbare, intre mentinerea valorilor si traditiilor pozitive si depasirea rutinei.

Schein (1992, p.12) considera cultura organizationala ca un model de postulate fundamentale pe care grupul si l-a asumat pe masura rezolvarii problemelor de adaptare exterioara si integrare si care a functionat suficient de bine pentru a putea fi considerat valid si deci transmis noilor membri ca mod corect de gindire si percepere in relatia cu aceste probleme.

Diferitele organizatii pot furniza modele de cultura diferite, pot exprima valori diferite in functie de specificul lor (spre exemplu administratia locala este legata sau ar trebui sa fie legata de valorile comunitatii); in mod natural ne putem intreba care ar fi caracteristicile unei culturi organizationale specifice organizatiilor publice si cum ar fi capabil managementul sectorului public sa integreze aceste caracteristici in functionarea strategica si operationala. Cultura organizationala a structurilor administrative ar trebui sa fie direct legata de valori precum justitia sociala, participarea publica sau servirea interesului cetateanului; de multe ori insa administratia publica are tendinta de a promova valori traditionale ce acorda o atentie scazuta cetateanului si se subsumeaza in primul rind principiului servirii statului si puterii centrale. Includerea unei perspective clar orientate inspre cetatean, perceput ca si client si participant activ al domeniului public semnifica modificari majore in cultura organizationala, in designul structurilor si in modul de functionare al organizatiilor publice.

Multe institutii administrative au tendinta de a privi cetateanul ca o valoare teoretica, cu un impact minor la nivelul functionarii efective; dincolo de declaratiile tipice si necesare referitoare la prioritatea acordata intereselor cetateanului functionarii au tendinta de a considera publicul ca o entitate abstracta ce isi indeplineste disciplinat indatoririle definite de administratie si care nu isi depaseste conditia de subiect al administrarii. Exista citeva elemente pe care o organizatie publica interesata la modul real de dorintele si interesele cetateanului le va accentua (Ranson, Steward, 1994):

apropierea de client;

atentie acordata nevoilor exprimate ale cetateanului;

accesul publicului la institutiile administrative;

definirea unor incercari de percepere a serviciului public din punctul de vedere al cetateanului;

luarea in considerare a sugestiilor, plingerilor si opiniilor;

acceptarea si promovarea dreptului cetateanului de a fi informat;

promovarea calitatii serviciilor;

perceperea publicului ca element esential de testare al calitatii serviciilor.

Asimilarea acestor caracteristici semnifica faptul ca organizatia publica accepta: ca exista pentru a furniza servicii publicului; ca va fi judecata pe baza calitatii serviciilor oferite; ca serviciile furnizate prezinta cu adevarat relevanta numai in cazul in care sunt valorizate de cei carora li se adreseaza; ca acestia din urma sunt cetateni care au dreptul de a beneficia de prestatiile administratiei si care solicita standarde ridicate de calitate; ca realizarea unor standarde de calitate presupune in mod natural o apropiere de public (Clarke si Steward, 1990). Constructia unei culturi organizationale de acest tip in cadrul sectorului public reprezinta o decizie strategica ce va influenta procesele manageriale, structurile si procedurile; asimilarea valorilor specifice presupune integrarea lor in functionarea interna a organizatiei, in exercitarea functiilor de baza ale acesteia.

Sistemele de management intern trebuie sa se bazeze pe flexibilitate, comunicare si spirit de echipa; in mod evident structurile adminitstrative care nu sunt capabile sa promoveze acest tip de valori in functionarea lor rutiniera vor fi cu atit mai putin susceptibile de a realiza acest lucru in relatia cu cetateanul. O definire a noilor valori organizationale este direct legata de principiile descentralizarii si subsidiaritatii; luarea celor mai bune decizii fata de cetatean nu se poate realiza pe baza modelului centralizat traditional care indeparteaza centrul de luare a deciziei de locul in care a aparut problema si trateaza unilateral si rigid relatia cu cetateanul; participarea si implicarea publicului semnifica concepte importante in definirea unui model managerial care incurajeaza nu doar simplificarea structurilor si procedurilor ci si transformari majore in cadrul culturii organizationale.

Una din modalitatile cele mai importante de constructie a unor standarde si modele noi in ceea ce priveste valorile si postulatele esentiale ale organizatiei vizeaza politicile de personal aplicate (si nu doar declarate) de management; comunicarea intraorganizationala, nivelul de pregatire al resursei umane, practicile de recrutare si promovare reprezinta elemente esentiale in acest demers. Definirea si implementarea acestor politici presupune intelegerea unor caracteristici distincte:

cei ce activeaza in sectorul public trebuie sa fie constienti de conditiile si finalitatile acestuia; firmele private isi fundamenteaza strategiile de implicare si motivare a personalului pe principii specifice legate de produs sau client; organizatiile publice trebuie sa fie capabile sa stimuleze o implicare a personalului pe baza intelegerii valorilor si principiilor de functionare a domeniului public;

formarea continua reprezinta o conditie esentiala pentru o administratie publica plasata intr-un mediu in schimbare; modelul traditional bazat doar pe formarea initiala este incapabil sa raspunda solicitarilor multiple si variate la care trebuie sa raspunda sectorul public;

politicile de training trebuie sa vizeze o arie mult mai larga de mobilitate a personalului; pregatirea functionarului pentru arii strict delimitate ale domeniului public conduce la o limitare a mobilitatii verticale si orizontale; scaderea rigiditatii limitelor interne si externe ale sectorului public in acest domeniu nu poate fi decit benefica;

constientizarea caracteristicilor manageriale in sectorul public; acest lucru se refera la elemente considerate evidente dar nu constientizate intotdeauna: implicarea proceselor politice in activitatea manageriala; derularea activitatilor in conditii de presiune publica; necesitatea unei responsabilizari (si implicit a unei transparente) fata de cetatean; activarea intr-un spatiu definit nu atit de concurenta cit de influenta - si de aici cerinte crescute in materie de abilitati de relationare; acceptarea unui sistem diversificat de masurare a performantelor, etc.

Sistemul de motivare al personalului trebuie sa reflecte noile abordari promovate in cadrul organizatiei; in mod evident exista probleme specifice sectorului public care se refera la motivarea personalului in atingerea unor standarde de eficienta la care se aplica criterii de succes multiple si uneori diferite. Dincolo de formele de recompensare clasice trebuie luate in considerare elemente noi ce dubleaza motivarea financiara si promoveaza valorile sectorului public. Stabilirea unor mecanisme de comunicare orizontala si verticala flexibile reprezinta o responsabilitate manageriala necesara nu doar din perspectiva functionarii interne ci si a intelegerii relatiei organizatiei cu exteriorul. Comunicarea (formala sau informala) organizatiei cu publicul reprezinta nu doar o problema tehnica ce tine de managementul relatiilor publice ci si domeniul principal de interactiune al administratiei cu ratiunea sa de a exista - cetateanul.

Promovarea unei culturi organizationale moderne in cadrul organizatiilor publice nu se poate face in lipsa implicarii resursei umane; este dificil sa ceri unor functionari sa se raporteze in relatia cu cetateanul la valori pe care nu le intilneste niciodata in cadrul institutiei sale; evident ca raportarea la aceste valori va conduce in anumite cazuri la controverse si dileme legate de constringeri specifice domeniului public (interese multiple, valori conflictuale, presiuni multiple pentru realizarea de alegeri specifice, dublarea furnizarii serviciilor de exercitarea functiei coercitive a statului, etc), dar cultura organizationala a institutiilor publice nu poate neglija realitatile operationale.

Cultura organizatiei s-a nascut pe baza provocarilor la care aceasta a trebuit sa raspunda de-a lungul existentei sale. Avem deci, de-a face cu o realitate profunda ce nu poate fi eliminata fara riscuri, modificata fara probleme; ea reprezinta un proces ce presupune o continua dezvoltare si regindire. Experienta ne arata ca acele organizatii si tari care au reusit sunt cele care s-au concentrat asupra culturii proprii pentru a o face sa evolueze si nu cele care au respins-o fara precautii. De fapt putem considera ca nu exista culturi organizationale "bune" sau "rele" in mod absolut, ci doar aspecte multiple care, la un moment dat, constituie atuuri sau slabiciuni. Conducatorii performanti sunt cei care, in permanenta, stiu sa se foloseasca de punctele forte ale culturii organizatiei proprii si sa o faca sa evolueze deceland aspectele care au constituit atuuri, dar care, la ora actuala reprezinta slabiciuni.

In timp orice organizatie va defini anumite credinte si valori specifice iar liderii ce detin capacitatea de intelegere a contextului simbolic sunt susceptibili sa defineasca si sa atinga obiective manageriale coerente.O cultura organizationala nu trebuie deci distrusa fara precautii, ci condusa sa se modifice (cu exceptia crizelor grave, in cazul carora se poate cere o interventie mai hotarata). Pentru a modifica o structura administrativa e nevoie de actiuni reale ce semnifica modificari concrete de strategie, structura si procedura care conduc la evolutia organizatiei.