Managementul serviciilor publice

MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

Serviciile publice: context, presiuni, comportament managerial

Tipologia serviciilor publice

Formularea de Management al serviciilor publice il vom utiliza pentru a ne referi la acele atributii complexe care, chiar daca sunt distribuite si prezentate diferentiat in cadrul organizatiilor publice, au drept rationalitate fundamentala serviciul, cu sensul de actiune condusa spre binele, bunastarea sau avantajul celorlalti. Precizia conceptului este fericita intrucat, asa cum numerosi autori au aratat (Gerald Vintem, 1992), managementul serviciilor publice are mai multe in comun cu studiile de management (munca de conducere, comportamente, atitudini etc.) decat cu serviciile publice ca parte a administratiei publice.

In aceasta viziune, cautand o imbunatatire permanenta a calitatii si  promptitudinii in servirea clientilor, o abordare din 1989 (Carlzon) caracterizeaza chiar managementul drept un serviciu prestat de catre conducere pentru personalul din "prima linie".

1. Serviciile publice: context, presiuni, comportament managerial

Prestatorul de servicii publice, functionarul public (si institutia prestatoare), isi indeplineste functia (complex de drepturi si obligatii cu care este investit) in cadrul unui serviciu public.

Unitatile administrativ-teritoriale sunt infiintate cu scopul de a asigura, in principal, realizarea unor sarcini, cum ar fi: apararea teritoriului, a vietii si bunurilor cetatenilor; satisfacerea necesitatilor de instruire, cultura, sanatate; asigurarea fondurilor necesare bunei functionari a organelor statului, unitatilor administrativ-teritoriale si institutiilor publice (de invatamant, cultura, san 727e49h atate etc.). Pentru realizarea acestor sarcini, unitatile administrativ-teritoriale infiinteaza o serie de organisme ce au obligatia de a le infaptui in practica, in favoarea populatiei, a statului si a subdiviziunilor sale administrativ-teritoriale.

Serviciul public administrativ poate fi definit ca fiind acel organism administrativ, infiintat prin lege sau pe baza legii, de catre stat, judet sau comuna,  pentru satisfacerea in mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societatii

Avand in vedere diversitatea atributiilor statului modern, acesta infiinteaza o multitudine de servicii publice, fiecare indeplinind o anumita atributie, sau numai o latura a acesteia. Serviciile publice sunt organizate si functioneaza fie ca organe ale administratiei publice, fie ca institutii publice, fie ca servicii publice exploatate in regie, adica regii autonome de interes public, denumite si stabilimente publice.

Necesitatea serviciilor publice decurge din cerintele generale ale membrilor societatii care trebuie satisfacute si depasesc posibilitatea unui singur agent, organism sau persoana fizica, ceea ce determina implicarea statului pentru satisfacerea acestor necesitati ale societatii.

Exista urmatoarele tipuri de servicii publice:

servicii publice organizate sub forma ministerelor;

servicii publice pentru satisfacerea unor interese generale ale membrilor societatii;

servicii publice pentru satisfacerea intereselor economice si sociale ale membrilor societatii;

servicii publice pentru satisfacerea intereselor specifice unor categorii de persoane (handicapati, someri etc.)

Stabilimentul public este acel tip de serviciu care are caracter de specialitate, competenta sa fiind limitata la un anumit serviciu tehnic. Sunt stabilimente publice:

regiile autonome (SNCFR, Regiile Autonome de Transport, Romtelecom) care intrunesc trasaturile stabilimentelor publice;

regiile autonome de interes public care intrunesc trasaturile serviciului public (Regia Autonoma a Drumurilor, Regia Autonoma a Postelor etc.).

Serviciul public se reorganizeaza si se desfiinteaza, de regula, tot de catre organul administratiei publice, prin acte de acelasi nivel cu acelea prin care s-a infiintat.

Managementul serviciilor publice nu poseda caracteristici unice in totalitate, astfel ca managerii nu sunt izolati fata de dezvoltarile sectorului privat sau modelele operationale din acest sector. Aceasta precizare este oportuna in conditiile in care serviciile publice trec prin schimbari de context si presiuni exterioare, care determina noi incercari de a gasi cele mai bune cai de conducere.

Mai mult, nu toate organizatiile pot fi cu usurinta clasificate strict in doua clase: integral - privat sau public - fara concurenta. Mai degraba exista un continuum intre aceste doua extreme: de exemplu, privat cu o parte in proprietatea statului; asocieri intre public si privat; privat cu reglementari de natura guvernamentala, publica; infrastructura publica - operare privata; contractari externe etc.

De asemenea, este posibil sa existe paralele destul de apropiate, cel putin la nivelul exercitarii functiilor manageriale si a comportamentelor, de pilda intre organisme de servicii publice si departamentele de afaceri comunitare ale firmelor mari; intre anumite firme private si departamentele de management al serviciilor din cadrul unor organizatii publice mari.

Cu toate acestea, este important sa stabilim ca, in special pentru serviciile publice, exista deosebiri semnificative de context, atat in privinta factorilor de natura interna, cat si externa, si in privinta presiunilor ce actioneaza asupra managementului public fata de cel privat.

Este motivul pentru care importul de abordari manageriale din sectorul privat spre cel public este adesea limitat, in sensul ca utilizarea cunostintelor din stiinta manageriala se face intr-o maniera oarecum selectiva si nu globala.

Diferentele semnificative dintre cele doua sectoare, public si privat, se pot grupa in trei categorii majore: factorii de mediu, schimburile intre mediu si organizatie si structurile interne si procedurile.

In munca lor, managerii din sectorul public trebuie sa faca fata mai putin expunerii la constrangerile pietei si mai mult la constrangerile de natura formala, in comparatie cu colegii lor din sectorul privat. Ei sunt subiectul unei mai mari diversitati si intensitati a influentelor de natura externa informala; o exigenta publica mai mare in privinta probitatii actiunilor lor si, nu in ultimul rand, un grad mai mare de nedeterminare si intangibilitate a obiectivelor. Comportamentele lor arata o mai mare precautie si rigiditate, iar subordonatii demonstreaza la randul lor o mai slaba angajare fata de organizatie in comparatie cu cei din sectorul privat.

Diferentele majore intre managementul din sectorul public si  managementul sectorului privat sunt prezentate in tabelul de mai jos:

2. Tipologia serviciilor publice

Pornind de la scopul sau menirea serviciului, termenul de serviciu public defineste acea activitate utila, destinata satisfacerii unei nevoi sociale.

Serviciul public este utilizat si in sensul de organizatie sau organism social, dar si in sens functional, de activitate desfasurata. Definitia clasica a serviciului public pune in evidenta natura juridica a organului care-l presteaza si care este persoana publica, statul, colectivitatea locala sau o alta institutie publica.

Obiectivul major al serviciului public este interesul celor administrati si nu obtinerea profitului. Pentru aceasta trebuie realizata o delimitare clara a interesului general de interesul particular, conditie impusa de practica administratiei publice.

Negulescu P. (in lucrarea Tratat de drept administrativ) defineste serviciul public drept organism administrativ creat de stat, judet sau comuna, cu o competenta si puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administratiei creatoare, pus la dispozitia publicului pentru a satisface in mod regulat si continuu, o nevoie cu caracter general, a carei initiativa privata nu ar putea sa-i dea decat o satisfactie incompleta si intermediara.

Serviciile publice, in sens larg, dupa Alexandru I. (in Structuri, mecanisme si institutii administrative), sunt ansambluri de persoane si lucruri create in vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate publica, supuse autoritatii si controlului acesteia.

Furnizorul unui serviciu poate fi public sau privat. Acest lucru presupune in primul rand realizarea distinctiei intre persoana publica si persoana privata. Cea mai mare parte a sistemelor de drept opereaza cu aceasta distinctie astfel ca, la nivel european, se pot intalni urmatoarele situatii:

furnizorul poate fi public, dar fara a se distinge de autoritatea publica insarcinata cu determinarea regulilor de organizare a serviciului;

furnizorul poate fi public, avand statut de drept public, dar distinct de colectivitatea responsabila de organizarea serviciului;

furnizorul poate avea capital public, dar sa fie supus unui regim de drept privat (societati private cu capital public);

furnizorul poate sa fie privat, dar sa dispuna de un act de putere publica, de privilegii de drept public;

furnizorul poate fi privat si sa nu dispuna de nici un privilegiu particular (gestiune concurentiala).

Statutul furnizorului depinde de forma de proprietate, dupa cum se poate observa. Organizatiile care pot presta servicii publice sunt organele administratiei publice, institutiile publice si regiile autonome de interes public.

Literatura europeana desemneaza statul drept ansamblu al componentelor puterii publice interne ale unei tari membre a Uniunii Europene. Dar responsabilitatea privind serviciile publice poate reveni intr-o tara fie puterii centrale, fie puterilor locale. Aceasta responsabilitate poate determina scheme de punere in aplicare diferite, in functie de modul de organizare a natiunii: federalism, regionalism, descentralizare sau centralizare etc., in tarile Uniunii Europene.

In unele tari ale Europei Centrale si de Est, sistemele de asigurare a serviciilor publice locale difera in functie de tipul serviciului si marimea comunitatii locale, individualizandu-se pentru fiecare tara.

Ca exemplificare, daca ne referim la institutiile de invatamant superior, functiile acestora sunt de invatare, de cercetare si de realizare a unor servicii publice (Bratianu C., Paradigmele managementului universitar, Ed. Econ., Bucuresti, 2002). Diversitatea actuala a colegiilor si universitatilor decurge din  modul in care acestea accentueaza indeplinirea celor trei functii, dar si din forma de proprietate, coexistand universitati de stat si private.

Functia de invatare - implica nu numai transmiterea de cunostinte ci trebuie sa includa componenta de modelare / formare a personalitatii tinerilor studenti;

functia de cercetare stiintifica - cautarea de noi cunostinte, investigarea sistematica a fenomenelor etc.

functia de serviciu public - aparuta ca necesitate de utilizare a inteligentei concentrate in universitati pentru rezolvarea problemelor de interes public dintr-o anumita regiune: conferinte pe diverse teme de interes public, consultanta si sprijin in dezvoltarea unor proiecte destinate cetatenilor si comunitatii, cursuri de pregatire organizate pentru diverse grupuri, probleme ecologice, justitie sociala, protectia consumatorilor etc.

Procesul de globalizare contribuie in mod esential la intensificarea competitiei si la extinderea oportunitatilor la nivelul pietei mondiale. Competitivitatea devine un principiu fundamental al globalizarii, care se manifesta in toate domeniile de activitate, inclusiv in invatamant si in special in cel superior. Are loc o crestere spectaculoasa a vitezei de circulatie a cunostintelor, dar si a cantitatii, calitatii si densitatii acestora. Invatamantul incepe sa-si piarda din caracterul sau de bun public si sa capete valentele unui bun care se poate comercializa. Statul isi pierde incet in aceasta ecuatie monopolul asupra educatiei, avand in vedere masificarea lui si posibilitatile tot mai limitate de a-i asigura o finantare corespunzatoare. In aceste conditii se dezvolta invatamantul privat, precum si cel transnational. Marile universitati isi dezvolta filiale in alte tari, devenind astfel concurente pe piata serviciilor educationale cu universitatile din tarile respective.

Schimbarile provocate de globalizare vor afecta cu precadere invatamantul superior intrucat acesta este esentialmente legat de pregatirea fortei de munca si de producerea cunostintelor. Universitatile se vor orienta mai mult spre piata globala a cunostintelor si mai putin spre cautarea adevarului. Astfel intregul proces de invatamant va fi centrat pe studenti ca beneficiari, si nu pe profesori, ca misionari in cautarea adevarului . In acest context va creste foarte mult importanta managementului universitar.

O clasificare globala a serviciilor publice, ce corespunde majoritatii tarilor europene cuprinde urmatoarele categorii:

Ordinea si siguranta publica

Cuprinde functiile asumate in mod traditional de catre stat, care corespund exigentelor primare de solidaritate politica. Este vorba de aparare, justitie, politie.

Aceste functii sunt traditional etatizate, care formeaza fundamentele statului, structurile de baza ale comunitatii.

Sunt incluse aici servicii publice prin excelenta, care nu pot fi incredintate mecanismelor pietei, chiar daca anumite componente ale acestora pot fi asigurate de intreprinderi private.

Infrastructura, locuinte si transport

A.    Serviciile urbane

Este vorba de acele servicii care nu pot fi realizate individual din considerente tehnice. Se numesc urbane pentru ca sunt dezvoltate cu precadere in mediul urban, dar fara a fi rezervate exclusiv locuitorilor din acest spatiu. Sunt incluse in aceasta categorie distributia de apa, canalizarea, colectarea si tratarea deseurilor, serviciile funerare etc.

Aceste servicii sunt supuse, in functionarea lor, unor constrangeri generate de protectia mediului, care tinde sa devina unul din elementele esentiale ale dezvoltarii lor.

B.    Comunicatiile si transporturile

Drumurile si posta fac parte in mod traditional din serviciile publice. Dezvoltarea mijloacelor de comunicare conditioneaza crearea si dezvoltarea serviciilor in general, dar si a celorlalte domenii de activitate. Termenul comunicare inglobeaza o serie  de functii intre care trebuie distinse:

transportul: facand aici distinctia intre infrastructura de transport si mijloacele de transport, care pot sa apartina unor sectoare diferite (publice / private);

comunicarea informatiilor - serviciu colectiv care cunoaste in zilele noastre expansiunea cea mai importanta;

serviciul postal.

C.   Energia

Energia s-a dezvoltat individual inainte de a deveni serviciu public, spre deosebire de alte sectoare care au suferit un proces invers. Datorita revolutiilor industriale si a politicilor economice ale tarilor, activitatile energetice au capatat statutul de strategice - in sens economic si monetar - fiind subordonate treptat statutului public. Insa este un sector partial subordonat statutului public, tendinta ce se accentueaza in contextul globalizarii si evolutiilor tehnologice.

D.   Locuintele

Politicile publice privind locuintele pot avea finalitati diferite:

a)     finalitate sociala : locuinte sociale. Serviciul public al locuintelor se imbina astfel cu politicile sociale;

b)    o finalitate urbanistica: politica locuintelor se imbina cu serviciile urbane, cu implicatii in materie de mediu si urbanism.

3. Asistenta sociala si sanatate

A. Functia de asistenta sociala nu poate sa lipseasca din exercitarea responsabilitatilor politice moderne. Secolul XX s-a caracterizat prin dezvoltarea functiei sociale a statelor si punerea in aplicare a formelor de protectie sociala. Dimensiunea acestei functii este variabila, manifestandu-se in proportii diferite, pe diverse destinatii si diversi beneficiari:

interventie in beneficiul anumitor categorii de populatie defavorizate (varstnici, copii, handicapati);

sisteme de asigurari sociale cu grupe de risc (boala, accidente de munca, somaj);

venit minim garantat.

B. Functia de sanatate reprezinta un serviciu public, expresie a actiunii sociale. O data cu dezvoltarea rolului economic si social al statului, activitatea sanitara a devenit un adevarat serviciu public. De exemplu, riscul legat de epidemii, periodic aparut, intareste nevoia de securitate sanitara si este justificata interventia publica accentuata.

Trebuie mentionat ca pot coexista, o functie sanitara publica si una privata, care se completeaza reciproc atata timp cat exista relatii mutuale caracterizate prin acord, cat si o functie de asistenta sociala publica, sustinuta si din sectorul privat.

Educatie si cultura

A. Functia educativa este foarte general considerata serviciu public. Din punct de vedere istoric educatia a fost pentru mult timp obiect de litigiu intre puterea politica si cea religioasa. In cele din urma puterea politica a reusit sa asigure aceasta functie.

Functia educativa se asigura prin gestiune directa de catre institutiile publice, coexistand si institutii educative private cu sisteme educative publice. Acest fapt a generat dezbateri si divergente asupra coexistentei unui invatamant privat si a unui invatamant public si asupra categoriilor de formare carora trebuie sa le raspunda invatamantul public (formare initiala si /sau continua; formare primara, secundara sau superioara).

B.    Sportul si cultura

Dezvoltarea individuala a corpului si a spiritului uman necesita, in aproape toate tarile, o misiune colectiva. Efectele acestor activitati sunt importante din punct de vedere individual si colectiv si justifica asumarea activitatilor sportive si culturale de catre colectivitate, in primul rand in ceea ce priveste infrastructura, dar si activitatile propriu-zise.