Organizarea administratiei publice

ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. CONSIDERATII GENERALE DESPRE ORGANIZARE

1.1. Conceptul de organizare

Nevoia de organizare apare oriunde si oricand, doua sau mai multe persoane se angajeaza sa conlucreze cu un anumit scop.

In general, prin organizare se intelege descompunerea unui fenomen, proces, obiect in elementele sale cele mai simple, analiza acestora cu scopul recompunerii lor sub un efect de sinteza ameliorat.

Etimologic, termenul organizare vine de la cuvantul de origine greaca organon care inseamna armonie.

Notiunea de organizare este privita in literatura de specialitate intr-o acceptiune foarte larga. Astfel, dupa

M. Fayol, organizarea consta in construirea dublului organism social si material al unei organizatii si in inzestrarea acesteia cu tot ce ii este necesar pentru functionarea sa: personal, materiale, utilaje, energie, bani etc.

Fara a se indeparta prea mult de aceasta apreciere, incercarile facute ulterior de diversi specialisti, aduc elemente noi de completare sau nuantare. Astfel, potrivit acestora (D.Mc.Gregor, C. Barnard, H. Simon, R. Li 828f52i kert etc.) structurile organizatorice trebuie sa fie elastice, sa corespunda nevoilor, sa fie suple permitand adoptarea rapida si fara dificultati la schimbarile complexe aparute.

In domeniul managementului public organizarea consta intr-un ansamblu de procese de munca prin care se delimiteaza elementele componente ale sistemului, se stabilesc competentele, sarcinile si responsabilitatile care revin componentelor acestuia, precum si relatiile care se stabilesc intre ele in interiorul si exteriorul sistemului.

In esenta, organizarea este un proces de divizare a muncii, de precizare a responsabilitatilor si autoritatii. Ratiunea de a fi a organizarii in administratia publica deriva din necesitatea stabilirii ierarhiilor si autoritatii necesare indeplinirii obiectivelor. Se realizeaza, in acelasi timp, o cat mai eficienta comunicare in si intre structurile administrative publice prin definirea cat mai clara a canalelor de comunicatii. Ca urmare, fiecare individ, trebuie sa stie cine este, ce trebuie sa faca, cine este responsabil si pentru ce rezultate.

Eficienta organizarii administratiei publice este apreciata dupa rezultatele obtinute. Amploarea si complexitatea organizarii sunt astfel dependente de nivelul la care se realizeaza aceasta. Cu cat institutia, din administratia publica are o sfera mai larga de atributii, competente si responsabilitati, cu atat si organizarea acesteia este mai complexa.

1. GANDIREA FORMALISTA CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE

Formalistii erau preocupati mai mult de managementul resurselor umane decat de modul de guvernare. Gandirea formalista a ignorat aproape complet impactul birocratiei asupra oamenilor, rolul ei in politica, impactul ei asupra societatii si limitele pana la care conjunctura internationala afecteaza birocratia.

Max Weber (1864-1920). Weber considera ca, in general, procesele administrative evolueaza in progresie geometrica spre rationalismul tehnologic, adica ideile castiga in coerenta sistematica si consistenta naturalista. Acesta aprecia ca birocratia este un element major care afecteaza sistemele administrative din diferitele tari. Din acest motiv, ca tip ideal de constructie, birocratia era concentrata prin sase percepte:

- exista zone de jurisdictie statice si clar definite si ele sunt determinate de legi sau reguli administrative;- organizarea activitatii si distributia atributiilor se bazeaza pe diviziunea muncii;-autoritatea care stabileste atributiile, competentele si responsabilitatile intr-o organizare administrativa

nu este arbitrara, ci stabila si prestabilita;

-managementul birocratic se fundamenteaza pe documente scrise: legi sau alte acte normative;

-organizarea functionarilor publici este bazata pe ierarhie, fiecare fiind supus coordonarii si controlului unuia de rang superior, care, la randul sau raspunde in fata altui superior de actiunile sale si ale subordonatilor; seful are dreptul sa stabileasca sarcini iar subordonatii au datoria sa asculte; natura sarcinilor si directivelor este stabilita prin lege, dar sistemul permite functionarilor de rang inferior sa reclame deciziile la un for superior;

-functionarii publici sunt integrati in structurile adminis-tratiei publice, prin contracte liber consimtite si mutual legiferate. Personalul este selectionat pe criterii de calificare profesionala si pentru pozitiile manageriale se cere si o perfectionare de expert in domeniu. Recrutarea functionarilor publici presupune un proces amplu de examinare a diplomelor si certificatelor de absolvire a institutiilor de invatamant care pregatesc personal pentru specializarea respectiva.

In opinia lui Weber, munca unui functionar public constituie o cariera sau o vocatie, care-i consuma capacitatea individuala de munca pe o perioada determinata. Ca o consecinta, functionarul este protejat de demiterea arbitrara si detine functia pe viata. El are asigurate salariul, pensia si alte mijloace stimulative in concordanta cu pozitia acestuia in ierarhie.

Sistemul lui Weber are in vedere o structura a carierelor functionarilor publici care asigura promovarea in interiorul ierarhiei pe baza varstei sau a testarii. Precizie, viteza, claritate, informatii asupra dosarelor, continuitate, discretie, unitate, subordonare stricta, reducerea neintelegerilor si a costurilor materiale si de personal, toate acestea sunt consecintele unei administratii strict birocratice.

Cercetatorii au criticat teoria lui Weber deoarece nu a tinut seama de elementele disfunctionale induse de realitatea organizarii administrative, nu a tratat problema responsabilitatii birocratice, nu a facut distinctia intre autoritatea ierarhica si cea profesionala si a ignorat aspectele de informatie ale organizarii. In plus, analiza lui Weber, trateaza numai aspectele formale ale birocratiei si considera ca indepartarea de acest model nu poate fi acceptata.

In ciuda criticilor, modelul lui Weber ramane un punct de referinta in evolutia studiului si practicii managementului public.

Frederick W.Taylor (1856-1915). Taylor a aratat ca birocratia poate influenta si manipula functionarul public. Taylor a trait intr-o perioada in care ineficienta, coruptia, imoralitatea politica si jefuirea resurselor naturale ale Americii era doar faza premergatoare problemei mai largi a eficientei nationale, Taylor a publicat Principiile managementului stiintific in 1911, lucrare care urmareste trei aspecte:

-sa demonstreze marile pierderi suferite de Statele Unite datorita ineficientei zilnice in activitatea oamenilor; -sa sugereze ca solutia acestei probleme este angajarea unor functionari publici cu calitati organizatorice si capabili sa aplice un management sistematic;

- sa demonstreze ca managementul sistematic era bazat pe reguli, legi si principii.

Metoda lui Taylor de a atinge eficienta se numeste management stiintific. Aceasta inseamna aplicarea deliberata, constienta a rationalismului in munca; el porneste de la ideea ca activitatea umana poate fi masurata, analizata si controlata prin tehnici analoge celor folosite cu succes pentru obiectele fizice Taylor considera ca pentru orice activitate exista o metoda de lucru optima, care poate fi gasita prin analiza postului si studii de timp si miscare.

1.3. STRUCTURA ADMINISTRATIEI PUBLICE

Structura administratiei publice reprezinta configuratia interna si relatiile care stabilesc intre componentele sistemului de realizare a obiectivelor. Referindu-ne la institutiile administratiei publice, fiecare are propria sa structura cu un numar de compartimente, in care se desfasoara activitati specifice. Structura difera de la o institutie administrativa la alta si este determinata de obiectivele pe care le are de indeplinit fiecare componenta.

Structura administratiei publice prezinta diferentieri de la un stat la altul, dar si in cadrul aceluiasi stat, de la o etapa de dezvoltare la alta. Alaturi de influentele nationale, istorice, traditionale, un element determinant al structurii administratiei publice il reprezinta obiectivele pe care administratia le are de indeplinit. In acest context, trebuie tinut seama de factorul politic, deoarece organele legislative, partidele de guvernamant sunt acelea care stabilesc obiectivele administratiei, dar nu in mod arbitrar, ci in raport cu interesele economice, politice, sociale, pe care administratia publica urmeaza sa le satisfaca.

Prin urmare, apar evidente deosebirile dintre diferitele sisteme administrative determinate de interesele grupurilor sociale. Astfel, se poate afirma ca administratia publica poate apara interesele unor grupuri economice, sociale si politice restranse, iar in acest caz o administratie este totalitara, antipopulara sau dimpotriva, poate promova interesele publice generale ale societatii in ansamblul ei si atunci este democratica.

O structura a administratiei publice nu trebuie sa fie supradimensionata deoarece ar genera paralelisme, rezolvari greoaie si cheltuieli bugetare inutile si nejustificate, dar nici subdimensionata, caz in care ar aglomera cu sarcini si atributii pe functionarii publici, situatie in care rezolvarile vor fi superficiale.

1.3.1. Tipuri de structuri in administratia publica

Administratia publica poate fi identificata sub urmatoarele forme: ierarhic-functionala, teritoriala si mixta.

a. Structura ierarhic-functionala. Acest tip de structura asigura unitatea de decizie si actiune in administratia publica si apare ca urmare a diversitatii domeniilor administrative. Ea se regaseste prin nivelurile ierarhice, categoriile de institutii potrivit domeniului de activitate administrativ.

Aceasta structura a creat institutii cu competenta generala, intalnite, in toate sferele vietii sociale (ex. guvernul). Desi au competenta generala, institutiile administratiei publice (ex. primariile) nu sunt competente in toate domeniile de activitate. De exemplu: aparare nationala, posta, telecomunicatii, transporturi, relatii externe etc.

Alaturi de aceste institutii si de cele mai multe ori subordonate lor, se intalnesc structuri ale administratiei publice de specialitate care-si desfasoara activitatea numai in anumite domenii: ministere, comisii, oficii, directii, administratii, inspectorate, comitete, circumscriptii etc.

Toate aceste structuri se subordoneaza institutiilor cu competenta generala.

b. Structura teritoriala. Aceasta structura apare ca urmare a dispunerii teritoriale, in unitati administrativ-teritoriale distincte. Ea se identifica in raport cu teritoriul pe care iti desfasoara activitatea si isi exercita competenta structura administrativ publica respectiva.

Intr-un asemenea tip de structura, administratia publica cuprinde institutii cu competenta teritoriala generala (ex. institutiile centrale) si organe cu competenta teritoriala limitata (ex. institutiile locale).

c. Structura mixta. Acest tip imbina tipurile de structuri prezentate mai sus.

1.3. Componentele structurilor organizatorice in administratia publica

Structura organizatorica poate fi considerata ca fiind scheletul intregului organism care este administratia publica, functionarea acesteia fiind dependenta de modul in care sunt plasate si utilizate resursele umane de care dispune la un moment dat.

Structura organizatorica reprezinta ansamblul functionarilor publici, subdiviziunilor organizatorice si relatiilor dintre acestea astfel constituite si reglementate incat sa asigure premisele organizatorice necesare obtinerii performantelor dorite de administratia publica.

Structura organizatorica a administratiei publice este precizata atunci cand sunt definite:

- partile sale componente si rolul lor;-gruparea, respectiv subordonarea componentelor;

- legaturile care se stabilesc intre componente, felul si natura lor.

O structura organizatorica eficienta se poate alcatui numai pornind de la obiectivele administratiei publice, de la procesele ce se desfasoara pentru realizarea lor, prin cunoasterea si studierea elementelor componente.

Definite de la simplu la complex, componentele structurii organizatorice sunt: postul, functia, compartimentul, relatiile organizatorice, ponderea ierarhica si nivelul ierarhic.

STRUCTURILE SPECIFICE ADMINISTRATIEI PUBLICE

In toata lumea, administratia este asigurata de un ansamblu de organe, ale carei structuri sunt amenajate intr-un mod caracteristic. Aparatul administrativ este un ansamblu complex care este destinat sa satisfaca nevoile publice.

Potrivit competentelor teritoriale sistemul autoritatilor poate fi analizat astfel:

- autoritati si organe ale administratiei publice centrale, la nivel national;

- autoritati si organe ale administratiei publice locale, la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

1. Autoritatile publice centrale

Statul nu poate satisface interesele cetatenilor sai decat daca puterea publica este impartita in trei autoritati care sa indeplineasca functii distincte (legislativa, executiva si judecatoreasca) incredintate unor institutii separate, independente, dar cu drepturi de a se controla reciproc in cazurile reglementate de lege.

Aplicarea principiului separatiei puterilor in stat are rolul de a asigura un echilibru intre ele, dar in acelasi timp, separatia dintre ele nu trebuie sa fie rigida. In general, se stabilesc atat parghii de control intre cele trei puteri cat si modalitati concrete de colaborare.

a. Parlamentul. Reprezinta puterea legislativa.Este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare.Parlamentul Romaniei este de tip bicameral, alcatuit din Senat si Camera Deputatilor.Membrii Parlamentului (senatori si deputati) sunt alesi prin vot universal, direct, egal si liber exprimat.

Sistemul electoral este prevazut prin lege organica.

Membrii Parlamentului sunt alesi pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit in anumite conditii (calamitate, stare de necesitate, stare de razboi), dar poate avea si o durata mai scurta (prin dizolvare).

In exercitarea mandatului, parlamentarii sunt in serviciul poporului.

Senatul si Camera Deputatilor isi exercita atributiile pe durata a doua sesiuni parlamentare ordinare, anuale si in sesiuni extraordinare care pot fi convocate conform legii.

In activitatea lor, Senatul si Camera Deputatilor adopta legi (constitutionale, organice si ordinare, in functie de importanta raporturilor pe care le reglementeaza), hotarari si motiuni, cu votul majoritatii ceruta de fiecare act in parte.

Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Parlamentul acorda votul de incredere la investitura Guvernului. Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice centrale sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Senat si Camera Deputatilor.

Guvernul si membrii sai sunt obligati sa raspunda la intrebarile si interpretarile formulate de parlamentari.

Parlamentul poate adopta motiune de cenzura prin care se retrage increderea acordata Guvernului.

In situatii speciale Parlamentul poate delega competente legislative limitate Guvernului, prin abilitarea de a emite ordonante cu putere de lege.

AUTORITATILE PUBLICE LOCALE

Un rol deosebit in sistemul administratiei publice il ocupa organele administratiei publice locale, constituite in unitatile administrativ-teritoriale ale statului comuna, orasul, judetul si insarcinate cu rezolvarea problemelor specifice fiecarei colectivitati sociale.

Potrivit reglementarilor cuprinse in Legea nr.69/1991 si conform articolului 119 din Constitutia Romaniei, organizarea administratiei publice locale are la baza principiul autonomiei locale (al descentralizarii serviciilor publice, al eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale si al consultarii cetatenilor in probleme de interes local).

In Romania, potrivit Constitutiei, administratia locala este realizata pe doua niveluri, respectiv comunele si orasele ca unitati teritoriale de baza si judetele, respectiv Municipiul Bucuresti ca unitati intermediare intre colectivitatile locale si centrale (judete = 41; orase, municipii = 262; comune = 2685).

Realizarea administratiei publice locale se obtine prin:

- consilii comunale, orasenesti, judetene;

- primarii;

- prefecturi;

- reprezentanti ai administratiei publice centrale care functioneaza in unitatea administrativ-teritoriala;

- institutii si servicii publice organizate la acest nivel.

Consiliile comunale si orasenesti

Sunt autoritati publice locale prin intermediul carora se realizeaza autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice.

Acestea sunt alcatuite sin consilieri alesi pe o perioada de patru ani, prin vot universal, direct, secret si liber exprimat, in conditiile legii de catre locuitori si dintre acestia. Numarul consilierilor variaza in functie de numarul locuitorilor respectivei localitati, de la 11 la 35.

Scopul urmarit de catre acestea este acela de a solutiona problemele de interes local al comunei sau orasului. Din punct de vedere teritorial-administrativ, ca unitati de baza, acestea permit satisfacerea imediata a intereselor comune, ale colectivitatii respective prin asigurarea unor servicii publice specifice.

Consiliile locale si orasenesti isi exercita competenta in sedinte ordinare lunare si extraordinare ori de cate ori este necesar, la cererea primarului sau cel putin o treime din numarul membrilor consiliului.

Din punct de vedere juridic, comuna si orasul au personalitate juridica, patrimoniu propriu si autonomie financiara si decizionala.

Consiliile judetene.

Pentru coordonarea consiliilor locale comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean, se alege, prin vot indirect consiliul judetean.

Obiectivele acestora urmaresc armonizarea intereselor locale in vederea satisfacerii comunitatii judetene. Astfel, ele prezinta urmatoarele caracteristici:

- este autoritate aleasa, alcatuita din consilieri alesi;

- este autoritate administrativa, limitata la gestionarea intere-selor judetului respectiv;

- este autoritate deliberativa, care adopta hotarari prin vot. Prin activitatile sale consiliul judetean indeplineste urmatoarele functii: de previziune, de organizare si coordonare, de control etc. Primaria. Primarul si primarul general al Capitalei sunt sefii administratiei publice locale si raspund in fata consiliului de buna functionare a acesteia. Primarul reprezinta localitatea in relatiile cu persoanele fizice sau juridice din tara si din strainatate, precum si in justitie.

In exercitarea atributiilor de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara, precum si a serviciilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensamant, la organizarea si desfasurarea alegerilor, aducerea la cunostinta cetatenilor a legilor, actioneaza si ca reprezentant al administratiei publice centrale in comuna sau in orasul (municipiul) in care a fost ales.

In subdiviziunile municipiilor se pot constitui autoritati ale administratiei publice locale, care sunt subordonate autoritatilor municipale si au atributii corelate cu ale acestora. De asemenea, unele autoritati publice locale reprezinta autoritatile centrale ale administratiei publice in unitatea administrativ-teritoriala.

Prefectura/reprezentantii autoritatilor centrale care functioneaza in unitati administrativ­teritoriale.

Pentru realizarea intereselor de ordin general si descentralizarea serviciilor publice in judete functioneaza reprezentanti ai autoritatilor centrale.