Teorii manageriale. Abordarea manageriala in studiul administratiei publice

Studiul organizatiilor s-a evidentiat in ultimele doua secole, dar a devenit o stiinta bine structurata in ultimul secol. O astfel de structurare reflecta intocmai evolutia organizatiilor: ele exista de secole dar ultimele doua se caracterizeaza prin proliferarea marilor organizatii, secolul XX cunoscand o crestere spectaculoasa a numarului si complexitatii acestora. O istorie a teoriilor manageriale ar trebui sa inceapa cu Max Weber si sa treaca prin zeci de scoli, teorii, idei, dar o parcurgere pas cu pas, chiar si o insiruire a numelor si a lucrarilor ar ocupa prea mult spatiu. Capitolul de fata aminteste si trateaza pe scurt doar cateva nume din multitudinea ce ar putea fi cuprinsa intr-o lista a teoreticienilor organizatiilor.

Frederick Taylor si Henri Fayol pot fi numiti teoreticieni clasici in timp ce Herbe 141d32b rt Alexander Simon, Richard M. Cyert, James G. March, Frederick Peter Drucker si Harry Igor Ansoff ar putea fi incadrati in curentul neo-clasic.

Diferiti autori folosesc diverse tipologii prin care deosebesc si incadreaza teoreticienii organizatiilor. Tipologia mai sus amintita (clasic - neo-clasic) este o tipologie unidimensionala, care nu releva complexitatea managementului. Alte modele (matricea lui R. Scott) folosesc tipologii bidimensionale. Conform acestei tipologii exista patru etape ale teoriei manageriale: prima etapa in care se incadreaza F. Taylor, M. Weber, H. Fayol (sistem inchis - agent rational), etapa a doua a lui E. Mayo, McGregor (agent social - sistem inchis), etapa a treia A. Chandler, J. Forrester (sistem deschis - agent rational) si etapa a patra J. March, H. A. Simon, R. M. Cyert (sistem deschis - agent social).

Adoptarea oricarei tipologii conduce la concluzii in legatura cu specificul teoriilor. Astfel abordarile clasice presupun structuri si procese clar definite si stabile, scopuri organizationale intotdeauna clare, misiunea managerilor fiind de a descoperi procedurile cele mai eficiente, repetitive pentru a maximiza atingerea scopurilor agentiei. Astfel de teorii sustin existenta unei singure cai viabile.

Urmatorul set de teorii insista mai ales pe dimensiunea psihologica neglijata de teoriile precedente (teoria resurselor umane) sau (precum H. Simon) trateaza limitele rationalitatii folosind o abordare mult mai empirica si analitica. Exceptandu-l intr-o oarecare masura pe F. P. Drucker, ceilalti autori pun in centrul analizei lor procesul de luare a deciziei si toate variabilele care intervin in desfasurarea acestui proces (fie ele psihologice, sociologice, organizationale, logice.) astfel ca putem afirma ca se folosesc de o teorie sistemica deschisa si de abordari interdisciplinare.

Frederick Wilson Taylor

F. W. Taylor (1856-1915) este recunoscut ca fiind unul dintre pionierii analizei manageriale. El este una dintre cele mai importante personalitati ale scolii managementului stiintific, fiind si acum in atentia teoreticienilor mai ales datorita controverselor starnite de opera sa.

Cartea sa Principles of Scientific Management a fost publicata in 1911, el devenind astfel fondatorul miscarii cunoscute sub numele de organizarea stiintifica a muncii. Este probabil pentru prima data cand se sustine in mod clar ca, pentru a avea succes, o organizatie nu are nevoie de oameni exceptionali ci de o metoda stiintifica care sa asigure acest lucru.

Un concept nou la acea vreme pe care il introduce Taylor este cel de diviziune a muncii. In viziunea lui munca nu mai este un domeniu exclusiv al artizanilor si al meseriasilor deoarece managementul stiintific sustine o diviziune a responsabilitatii intre grupul managerial si grupul celor care muncesc. Rolul managementului este de a strange informatii detaliate despre procesul muncii, de a-l analiza si de a emite reguli care sa stabileasca cea mai eficienta metoda de a executa o anumita sarcina. "Lucrurile marunte" nu sunt lasate la latitudinea muncitorului, analiza acestora fiind una din sarcinile cele mai importante ale managementului, iar regulile deduse vor fi folosite pentru a pregati toti muncitorii in vederea maximizarii rezultatelor si calitatii muncii lor.

Unele dintre metodele sale mai sunt aplicate cu succes si astazi. Studiul timp-miscare implica masurari si analize detaliate ale caracteristicilor fizice ale locului de munca (plasarea instrumentelor si masinilor in relatie cu muncitorul, miscarile si timpul necesar accesului la ele). Obiectivul acestui studiu a fost obtinerea unei "harti" care sa duca la o crestere a performantei pentru o anumita sarcina.

F. W. Taylor a enuntat cele patru mari principii ale managementului stiintific. Primul principiu este studiul stiintific al muncii care trebuie sa fie facut de catre o echipa de specialisti. El va facilita creatia definind procesele operative cele mai economice si stabilind cantitatea produsa de un muncitor plasat in conditii optime de lucru. Al doilea principiu este selectia stiintifica si pregatirea muncitorului. O selectie sistematica dupa aptitudinile necesare specificitatii unei munci si pregatirea unui muncitor sunt necesare pentru o eficienta marita. Al treilea principiu reprezinta de fapt relationarea primelor doua: "este vorba despre aplicarea stiintei de catre muncitor". Al patrulea este cooperarea stransa intre nivelul managerial si muncitor. Pentru Taylor stiinta managementului inseamna observatie si masurare sistematica, dar inainte de toate este o stiinta experimentala.

Convingerea lui Taylor este ca obiectivul principal al managementului este un profit maxim atat pentru patron cat si pentru angajat. El este ferm convins ca managementul stiintific va permite muncitorilor sa-si mareasca castigul cat si calitatea muncii. Taylor afirma ca pentru un salariat nu este nevoie oar de un salariu mare ci si de o dezvoltare personala pentru a presta o munca eficace. Din perspectiva patronului o stare permanenta de prosperitate este mai importanta decat un profit maxim pe termen scurt. O astfel de viziune sugereaza o interdependenta a prosperitatii patronului si a angajatului. Taylor afirma ca exista o falsa opozitie intre patron si angajat care porneste din convingeri gresite ("o crestere a productiei antreneaza o crestere a somajului"), cat si din sisteme de management prost concepute ("daca muncitorul isi mareste ritmul de munca, patronul face in asa fel incat sa nu-i mareasca salariul").

Accentul pus de Taylor pe programarea eficienta a sarcinilor, pe caracteristicile fizice ale muncii precum si lipsa oricarei abordari a domeniului psihologiei muncitorului sau a influentelor sociale constituie principalele puncte in care conceptia sa a fost atacata, concluzia generala a analistilor fiind aceea ca Taylor a simplificat complexitatea pozitiei individului la locul de munca.

Henri Fayol

Henri Fayol (1841-1925) a publicat in 1916 cartea Administratia industriala si generala - Prevedere, Organizare, Conducere, Coordonare, Control care sta la baza conceptiei sale administrative.

Fayol este important deoarece a fost primul care a remarcat ca managerii intreprinderilor din epoca sa au fost formati in marea lor majoritate in scolile franceze de ingineri unde cursurile sunt exclusiv tehnice si unde nu exista cursuri de administratie, comert, finante. El considera ca pentru a se forma o capacitate administrativa nu este suficienta practica afacerilor; Taylor va sugera o impunere a stiintei administrative in invatamantul francez insistand pe importanta si valoarea acesteia.

In analiza sa asupra intreprinderii Fayol porneste de la clasificarea tuturor activitatilor acesteia. El claseaza aceste activitati in sase grupe:

activitati tehnice: productie, prelucrare, fabricare;

activitati comerciale: vanzare, cumparare, schimb;

activitati financiare: cautarea si administrarea capitalului;

activitati de securitate: protectia bunurilor si persoanelor;

activitati contabile: inventar, bilant, statistici;

activitati administrative: prevedere, organizare, comanda, coordonare, control.

Fayol face reparttia activitatilor pentru fiecare persoana din intreprindere (indiferent de locul sau in ierarhie) si trage doua concluzii: activitatile administrative sunt prezente peste tot si au o pondere din ce in ce mai mare pe masura avansarii in ierarhie, astfel ca pentru persoanele din nivelurile superioare ale ierarhiei devine obligatorie studierea stiintei administratiei.

Fayol se concentreaza pe analiza activitatilor administrative, considerand ca celelalte activitati nu mai au nevoie de teoretizare in timp ce in domeniul administrativ lipseste o doctrina specifica. Activitatile administrative nu se refera la activitatile despre "material si masini", ele privesc doar personalul. Fayol stabileste in urma acestei analize principii de administrare cu o larga valabilitate: Diviziunea muncii (muncitorii trebuie specializati pentru a creste productivitatea), unitatea de comanda (fiecare om trebuie sa aiba un singur sef, comanda dubla fiind o sursa de conflicte), unitatea de conducere (persoanele care lucreaza avand acelasi scop trebuie sa aiba un singur sef si un singur program), gradul de descentralizare (depinde de calitatea si activitatea personalului), ierarhia (necesara dar trebuie insistat si pe relatiile pe orizontala), o ordine materiala si morala (ordinea sociala ar reprezenta o organigrama a intreprinderii), autoritate si responsabilitate (este dreptul de a da ordine si putere de a determina executarea lor; sanctiunea este marca responsabilitatii), disciplina (obligatia de a respecta conventiile stabilite), subordonarea interesului individual interesului general (scopurile intreprinderii sunt prioritare in fata celor personale), echitatea (ea rezulta din conventii stabilite dar acestea sunt insuficiente necesitand o foarte mare experienta), remunerarea (trebuie sa fie proportionala cu eforturile intreprinse pentru firma), stabilitatea si unitatea personalului (un factor de reusita si de forta a intreprinderii) si initiativa (conceperea unui plan pentru a-i asigura reusita).

Fayol considera ca aceste principii de administrare sunt necesare si suficiente: orice persoana care ar cunoaste si ar respecta aceste principii isi va indeplini in mod corect intreaga activitate administrativa. Nu este nevoie de indivizi exceptionali ci doar de o stiinta administrativa coerenta.

Administrarea (managementul) presupune 5 grupe mari de activitati: prevedere, organizare, comanda, coordonare si control:

n      Prevederea inseamna a evalua viitorul si a-l pregati printr-un program de actiune. Aceasta este una din operatiile cheie ale intreprinderii, ea punand in joc toate serviciile si toate functiile. Un program trebuie sa reuneasca mai multe calitati: unitate (trebuie sa existe un singur program), continuitate (previziunile pe termen lung trebuie sa fie legate de previziunile pe termen scurt), flexibilitate (pentru a se adapta contextului), precizie.

n      Organizarea inseamna a construi o structura a personalului, cu o unitate de comanda, cu o clara definire a responsabilitatilor, si o puternica selectie si pregatire a managerilor. Aceasta organizare se sintetizeaza printr-o organigrama.

n      Comanda este sarcina particulara a managerului necesitind, pe langa o cunoastere a principiilor generale de administrare, anumite calitati personale.

n      Coordonarea inseamna armonizarea tuturor activitatilor unei intreprinderi. Fayol insista pe necesitatea firmei de a actiona unitar si coordonat. Aceasta functie a managementului trebuie realizata prin intalniri regulate (conferinte saptamanale a sefilor de serviciu sau prin agenti de legatura).

n      Controlul este necesar pentru a verifica daca activitatile sunt conforme cu programul, ordinele si principiile; pentru a fi eficace controlul trebuie sa fie rapid si urmat de sanctiuni.

Ca si in cazul lui Taylor, Fayol a fost ferm convins ca o stiinta a administratiei si o buna cunoastere a acesteia sunt necesare pentru ca o intreprindere sa functioneze eficace. Ambii teoreticieni au insistat pe enuntarea unor principii de administrare valabile in orice situatie (pentru orice organizatie). Aceste principii sunt de obicei deduse dintr-o analiza a activitatilor administrative ale unei organizatii. Dupa cum era de asteptat aceste principii (folosite si de continuatorii celor doi - Gulick, Urwick, Mooney si Brech) au fost foarte criticate insistandu-se pe dificultatea de a le implementa si pe disensiunile pe care le creeaza. Totusi cea mai solida critica vine din partea scolii de resurse umane care atrage atentia asupra totalei neglijari a dimensiunii psihologice si psiho-sociale a organizatiei.

Herbert Alexander Simon

Opera lui H. A. Simon cuprinde peste 300 de lucrari, articole si carti ce trateaza domenii foarte variate: stiinte politice si administratie publica, organizatii si anumite probleme de management, matematica, logica, calculatoare, psihologie si sociologie a comportamentului, economie generala. Cu toate acestea se considera ca o constanta a ideilor sale este preocuparea pentru teoria deciziei si studiul tuturor implicatiilor (psihologice, economice, organizationale, logice) asupra deciziei.

Una din lucrarile sale cele mai importante in care isi dezvolta teoria deciziei este cartea sa Administrative behavior (1947). Behaviorismul american a fost ideologia principala in stiintele sociale vreme de aproape 50 de ani. Simon isi defineste pozitia ca fiind diferita de cea a psihologilor behavioristi insa folosind temele si conceptele acestora. Teoria pe care el o foloseste in studiul organizatiilor si a economiei este teoria psihologica a comportamentului care se delimiteaza de unele teorii sociologice (teoria rolurilor sau teoria actiunii) si de anumite teorii matematice (teoria jocurilor) si statistice.

Studiul comportamentului uman nu inseamna o analiza a activitatilor individului ci inseamna descoperirea modului in care individul ia decizia de a actiona. Pentru a se analiza adevaratul proces de luare a deciziei Simon se situeaza intre 2 teorii majore: economia clasica si psihologia behaviorista. Economistii clasici afirmau ca procesul de luare a deciziei este unul perfect rational iar psihologii behavioristi sustineau ca procesul de luare a deciziei este puternic afectat de mediu. Simon afirma ca omul trebuie sa fie considerat ca avand o conduita rationala dar limitata si constransa de mediu, ca omul este o persoana care cauta sa atinga scopuri, deci care ia decizii, cu un comportament modificat de structura mediului.

Simon critica scoala administrativa clasica (a lui Gulick, Urvick si Mooney): principiile de administrare emise de aceasta sunt ambigue si contradictorii, ele nu sunt valabile decat daca sunt reunite anumite conditii. Aceste conditii de aplicabilitate ale fiecarui principiu pot fi descoperite daca se analizeaza procesul administrativ in termeni de decizie. Ideea de baza a lui Simon este ca aceste decizii nu sunt perfect rationale, ele au limite practice care depind de oameni si de caracterele mediului: reflexele si aptitudinile fiecaruia (capacitati), valorile si scopurile personale (motivatii), cunoasterea personala a situatiei (informatia disponibila). Aceste limite au un rol important in procesul de luare a deciziilor: necunoasterii ocaziilor, solutiilor si consecintelor unei actiuni i se adauga imaginatia care ataseaza valori fiecarei actiuni. Mediul este prea complex pentru a fi analizat in totalitate iar omul il simplifica pentru ca el sa poata sa manevreze factorii retinuti. Optimizarea este prea complicata si de aceea omul cauta doar o solutie satisfacatoare. "Omul administrativ" a lui Simon este diferit de "omul economic" sau "statistic": nu maximizeaza, nu este capabil sa enumere toate datele. De aceea scopul unei teorii a organizarii este de a descoperi toate limitele practice ale rationalitatii umane si de a incerca sa le modifice pentru a ameliora intr-o anumita masura aceasta rationalitate fie actionand asupra omului (training, reorientarea valorilor..) fie redesenand un mediu (organizatia) mai favorabil.

Simon descrie in trei etape procesul de luare a deciziei: prima etapa este descoperirea situatiilor care necesita luarea unei decizii. A doua este construirea si analizarea evenimentelor antrenate de fiecare actiune iar a treia este selectarea unei actiuni din toate cele posibile. Rationalitatea unei decizii reprezinta adecvarea acesteia la scopuri.

In alte lucrari (1960) el distinge doua clase de decizie: deciziile programate (scheme de executie, proceduri repetitive si rutiniere) si deciziile neprogramate (care se refera la probleme fie de mare importanta fie nestructurate). Simon afirma ca a existat o revolutie in anii '50-'60 care, pe baza aparitiei noilor metode de cercetare operationala (analiza matematica, construirea modelului, optimizare si simulare) a reusit sa reduca numarul deciziilor neprogramate transformand o mare parte din ele in decizii programate.

Automatizarea si rationalizarea deciziilor vor face munca tuturor mai usoara deoarece ele vor crea un mediu mai obiectiv si mai comprehensibil.

Teoria deciziei a avut de asemenea consecinte importante in domeniul economic, criticand ipoteze ale teoriei microeconomice clasice: maximizarea profitului ca singur criteriu de alegere si informarea perfecta ca unic mijloc al acestei alegeri. Si Simon a fost criticat in momentul in care a incercat sa formuleze propuneri generale aplicabile "tuturor indivizilor indiferent de situatie" (A. Etzioni) sau oricarui tip de organizatie (S. B. Perrow).

Richard M. Cyert si James G. March

Ambii autori au lucrat in colaborare cu H. A. Simon (James G. March a publicat chiar o carte impreuna cu el, The Organisations), au dezvoltat ideile acestuia iar in 1963 au publicat cartea A Behavioral Theory of theFirm.

Unul din primii pasi facuti in conturarea teoriei comportamentului firmei a fost critica teoriei microeconomice clasice a intreprinderii. Aceasta teorie vede firma ca un antreprenor care nu are decat un obiectiv: maximizarea profitului, care poseda o cunoastere perfecta a pietei si care decide tot timpul in mod rational. Aceasta teorie, conform autorilor este mai degraba "o teorie a pietei care incearca sa explice la un nivel foarte general, modalitatea in care resursele sunt alocate cu ajutorul unui sistem de preturi". Aceasta nu explica, in cazul unei intreprinderi date, alocarea resurselor interne, fxarea preturilor si a cantitatilor produse. O alta constanta a operei lor este abordarea interdisciplinara care utilizeaza teorii politice, psihologice si sociologice pentru a explica comportamentul intreprinderii vazuta ca o organizatie care are motivatii multiple (altele decat profitul), care are angajati cu capacitati de informare si rationare limitate. Ei folosesc o abordare originala descriind orice organizatie in termeni de proces de luare a deciziei, incercand sa cunoasca cum se iau deciziile de fixare a preturilor si a cantitatii de productie.

Cyert si March considera firma ca un "grup de participanti la cereri disparate" (angajati, directori, actionari, clienti, furnizori, administratori) care au cu totii un interes in sistem. Ei analizeaza intregul proces de decizie impartindu-l in trei componente: obiectivele sau scopurile, asteptarile sau sperantele, alegerile organizatiei.

Scopurile firmei nu pot fi descrise in termeni de preferinta a majoritatii cum o fac multe teorii politice ale organizatiilor. Scopurile depind de toate persoanele din organizatie si sunt definite in cursul negocierii intre coalitiile existente asupra recompenselor dorite ca si contravaloare a participarii lor. Astfel, aceste scopuri nu sunt total rationale si sunt adesea definite sub forma constrangerilor, sunt controlate prin bugete (alocare de resurse) si prin diviziunea functiilor.

Cyert si March enumera variabilele care determina fixarea scopurilor reale ale unei organizatii: variabile care se refera la dimensiunea sau importanta scopurilor (formarea de coalitii in organizatii, diviziunea muncii in luarea deciziei, definirea problemelor organizatiei) si variabile care se refera la nivelul de aspiratie spre un scop determinat (scopul precedent, performanta precedenta, performanta precedenta a altor organizatii similare).

Aspiratiile organizatiei sunt vazute de Cyert si March ca functionand precum un filtru ce indeparteaza informatiile ce nu convin si le retine doar pe acelea care corespund asteptarilor.

Alegerile organizatiei sunt operate cu ajutorul procedurilor care incearca cel mai adesea sa: evite incertitudinea (pentru a evita munca intr-un domeniu incert sau nesigur) mentina regulile existente, utilizeze reguli simple. Aceste proceduri sunt adesea standard si influenteaza obiectivele individuale ale membrilor si perceptia lor asupra starii mediului.

Cyert si March incearca sa-si raporteze teoria comportamentului firmei la trei concepte fundamentale:

cvasi-rezolvarea conflictului: o organizatie este o coalitie de membri avand scopuri diferite; exista un consens asupra scopurilor generale vagi dar nu exista nici unul asupra obiectivelor ce trebuie atinse, astfel intervenind necesitatea utilizarii procedeelor de rezolvare a conflictelor: rationalitatea locala si tratarea secventiala a problemelor. Rationalitatea locala inseamna ca fiecare unitate sau departament isi rezolva singura problemele la nivelul sau. Tratarea secventiala a problemelor inseamna ca o unitate trateaza problemele punctuale existente fara a incerca sa le fuzioneze intr-o solutie globala.

eliminarea incertitudinii: o firma functioneaza intr-un mediu care este compus dintr-o multitudine de incertitudini. Ea incearca sa le elimine negociind cu mediul (de exemplu prin contracte cu clauze contra neprevazutului), ea incearca sa-l faca controlabil folosind uneori practici ilegale.

rezolvarea problemelor: o problema apare atunci cand o firma nu poate sa-si realizeze unul dintre scopuri. Cautarea unei solutii nu apare deci dintr-o simpla curiozitate. Ea este limitata in sfera simptomului care cauzeaza problema si in vecinatatea alternativei obisnuite (oamenii cred ca o cauza trebuie sa fie localizata aproape de efectul sau si ca o noua solutie trebuie sa fie aproape de cea veche). Daca aceasta cautare primara esueaza organizatia va intreprinde o cautare mai larga, va cerceta zonele vulnerabile din interior care se vor adapta mai greu solutiei noi.

Un demers facut de March si Cyert a fost presupunerea faptului ca rationalitatea firmei nu exista ca atare, ea cedand locul rationalitatii oamenilor care o compun. La nivelul fiecarui individ insa, rationalitatea nu rezulta doar din intentii si motivatii,astfel ca ei autorii au studiat limitele rationalitatii individuale. Impreuna cu J. Olsen ei au emis ipoteza ca orice alegere este supusa mai multor ambiguitati: ambiguitatea intentiei (multe obiective sunt inconsistente, prost definite), ambiguitatea intelegerii (tehnicile utilizate nu sunt clare, mediul este dificil de interpretat), ambiguitatea istoriei (este problematic a cunoaste intotdeauna ceea ce s-a realizat cat si de ce) si ambiguitatea organizatiei (variatia in timp a proiectelor derulate).

Aceasta abordare este foarte analitica si foarte puternica pe planul diagnosticarii, insa ea nu a oferit reguli operationale simple, avand deci slabiciuni in plan practic, lucru acceptat si de Cyert si March.

Harry Igor Ansoff

H. I. Ansoff este unul dintre primii teoreticieni ai firmei care au insistat asupra importantei strategiei, abordand in mod global problematica strategiei intreprinderii. El se detaseaza net de ideea lui Forrester care afirma ca rationalitatea se poate exprima printr-o formula matematica. In viziunea lui Ansoff rationalitatea se exprima prin rigoarea cu care sunt urmarite etapele care vor conduce la o decizie strategica.

H. I. Ansoff constata in primul rand ca teoria microeconomica clasica nu trateaza problema strategiei: ea considera ca singurul obiectiv al unei firme este profitul, considera managerul ca un simplu operator ce transforma input-urile in output-uri, iar acest manager manipuleaza doar marimi economice (chiar daca el foloseste variabilele comportament, informare, structura organizatiei). Ceea ce nu analizeaza si nu ia in considerare teoria micro-economica este comportamentul firmelor, mai bine zis diferentele dintre stilurile de comportament, pentru ca este evident ca firmele isi rezolva in multiple moduri relatiile lor cu mediul. Insa, strategia este astazi esentiala pentru firma deoarece mediul a devenit mai imprevizibil si mai variabil decat altadata.

Daca vorbim despre strategie trebuie sa spunem ca vorbim despre un plan strategic si despre o metoda de a defini si de a mentine o strategie. Dar totul incepe cu decizia strategica. Ansoff sugereaza existenta a trei categorii de decizii: strategice, administrative si operationale. Deciziile strategice inseamna alegerea gamei de produse si a pietei pentru un raport optimal al propriilor investitii, deciziile administrative fiind acelea care structureaza resursele pentru a obtine o performanta maxima in timp ce deciziile operationale sunt acelea care mentin exploatarea curenta pentru a realiza performanta prevazuta.

Ansoff afirma ca managementul strategic reprezinta adevaratul comportament antreprenorial si ca problema strategica trebuie sa fie tratata de o maniera continua si nu episodica de catre managementul firmei. Strategia nu se confunda cu politicile care sunt un raspuns specific la o categorie data de situatii unde firma cunoaste riscul. Ea nu se confunda nici cu procedurile sau programele care sunt un raspuns specific la probleme cunoscute. Metoda strategica este o regula pentru a lua decizii in conditii in care firma se afla in incapacitatea de a vizualiza toate cazurile posibile cu riscurile lor.

Metoda de constructie continua a unei strategii nu seamana cu o metoda de alegere a investitiilor pentru ca aceasta din urma nu se refera la perceperea necesitatii de a decide in mod strategic, nici la formularea alternativelor in termeni de produse-piata sau la evalarea alternativelor in comparatie cu obiectivele multiple si contradictorii si nici la consecintele noilor produse si piete asupra situatiei actuale.

Procesul strategic trebuie sa fie preocuparea principala a managerilor de aceea Ansoff va incerca o rationalizare a acestui proces, transformandu-l intr-un demers riguros. El afirma ca trebuie sa existe o schema a deciziilor care sa duca la formarea unei strategii, o schema formata din 4 pasi.

Primul pas este definirea si alegerea obiectivelor care furnizeaza o directie generala. Din acest motiv aceasta situatie ar putea fi denumita ca fiind aparitia unui nucleu strategic unde exista diferite grade de libertate. Al doilea pas este o diagnoza (interna si externa, a situatiei firmei si a posibilitatilor exterioare) care permite aprecierea posibilitatii atingerii obiectivelor si modalitati de realizare a acestui lucru. Intr-o maniera clasica se considera ca diagnosticul intern permite precizarea zonelor tari si a zonelor vulnerabile in timp ce diagnosticul extern analizeaza oportunitatile si constrangerile mediului.

In functie de rezultatul acestei diagnoze in pasul trei (care este decizia cea mai importanta) trebuie sa se aleaga intre cele doua tipuri de strategie: strategia de expansiune si cea de diversificare. Strategia expansiunii este cea mai simpla si cea mai sigura strategie pentru ca ea implica o schimbare minima, putine decizii administrative si insista pe decizii operationale (in general este cazul cresterii productiei sau intrarea pe noi piete). Strategia de diversificare inseamna schimbari importante in mersul firmei: deciziile administrative trebuie sa creeze noi structuri si sa reorganizeze circuitul resurselor iar deciziile operationale care insotesc deciziile administrative vor fi adaptate acestora. Strategia de diversificare este mult mai riscanta decat strategia expansiunii, implicand si mai multe costuri.

Al patrulea pas se refera la construirea unor reguli de cercetare si evaluare care sa analizeze oportunitatea ambelor axe strategice iar in functie de rezultatul obtinut sa se ia decizia strategica oportuna.

Peter Ferdinand Drucker

P. F. Drucker considera ca managementul a devenit functia sociala cea mai importanta si ca aceasta este o munca specifica ce necesita o competenta particulara, instrumente proprii si tehnici distincte.

El afirma ca pana in 1970 managementul practicat de firme aplica 7 mari principii: organizarea stiintifica a muncii (mai ales a muncii manuale), descentralizarea, managementul personalului (pentru a adapta oamenii si structurile), formarea managerilor, gestiunea financiara, marketing, planificarea pe termen lung. Opinia lui este ca in jurul anilor '70 aceste principii au devenit insuficiente pentru ca au aparut nevoi noi, astfel ca el va redefini 3 sarcini majore majore ale managementului: fixarea obiectivului sau a misiunii specifice institutiei, stabilirea unei activitati productive si a unei satisfactii la locul de munca pentru toate persoanele din organizatie, managementul impactului si responsabilitatilor sociale. El refuza obiectivul de maximizare a profitului afirmand ca acesta nu explica functionarea efectiva a firmei. Pentru el profitul nu este un concept maximal ci un concept minimal: este importanta obtinerea unui profit suficient pentru a acoperi riscurile activitatii economice si a evita astfel pierderile.

P. F. Drucker declara ca scopul primordial si general al tuturor firmelor este de a crea o clientela si o piata particulara. Pornind de la acest scop exista doar doua functii de baza care produc rezultate: marketingul si inovatia, celelalte functii producind doar costuri. Marketingul nu reprezinta doar vanzare ci semnifica toate mijloacele pentru a intelege si a cunoaste clientul atat de bine incat produsul sa fie vandut. Inovatia incearca satisfacerea nevoilor economice variate, devansand nevoile clientului. In aceste conditii "profitul nu este o cauza ci un efect: rezultatul randamentului firmei in domeniul marketing, inovare si productivitate". Profitul reprezinta un control realizat prin feed-back.

Managementul pe obiective este una din temele favorite ale scolii neo-clasice. Drucker afirma ca obiectivele trebuie inainte de toate sa fie calculate plecand de la natura actuala si viitoare a firmei, ele reprezentand strategia fundamentala a acesteia. Ele trebuie sa fie operationale (sa fie adevarate ordine de munca) si motivante (sa antreneze munca prin ele insele). Obiectivele trebuie sa permita concentrarea resurselor si eforturilor si sa fie stabilite in sectoarele cheie care sunt: marketingul, inovatia, organizarea umana, resursele financiare, productivitatea, responsabilitatea sociala si profitul necesar pentru acoperirea riscurilor. Ele trebuie sa fie multiple si nu in numar mic, nefiind o predestinare ci o directionare si trebuind sa fie aplicate cu discernamant pentru a se sti cand mentinerea lor este mai periculoasa decat abandonarea lor.

O alta sarcina majora a managementului este stabilirea unei activitati productive si a unei satisfactii la locul de munca. "Organizatia este o masina de maximizat fortele umane". Succesul unei firme este datorat organizarii responsabilitatii muncitorilor. Aceasta inseamna: o munca organizata (cu standarde, controale), un auto-control (sarcina de a se controla ii revine angajatului, el avand nevoie doar de informatii asupra rezultatelor sale), o pregatire continua (este esentiala pentru a elimina rezistenta la schimbare si perimarea cunostintelor). Muncitorul trebuie sa fie considerat de catre conducere ca un partener iar aceasta trebuie sa aiba o autoritate puternica pentru cazurile exceptionale.

Pentru a oferi siguranta angajatilor Drucker afirma ca profitul care acopera riscul investitorului ar trebui de asemenea sa acopere si riscurile angajatului pentru pierderea locului de munca si a venitului.

A treia sarcina majora a managementului este finalitatea sociala si responsabilitatea sociala. O organizatie este pentru el o institutie conceputa pentru a crea schimbari, acest lucru insemnand satisfacerea oamenilor din afara, servirea unei cauze exterioare: "satisfacerea membrilor organizatiei nu este si nu va fi niciodata sarcina principala a organizatiei". Responsabilitatea sociala a managementului este executarea misiunilor specifice dar este de asemenea si de a veghea asupra impactului social provocat de actiunea firmei.

Un fapt comun tuturor teoreticienilor amintiti este conceptia lor mai mult sau mai putin declarata conform careia teoriile proprii se aplica de aceeasi maniera pentru orice tip de organizatie si in orice domeniu. Teoreticienii clasici au afirmat cu tarie ca unele distinctii cum ar fi public-privat, piata-nonpiata, guvernamental-neguvernamental nu ofera de loc ajutor pentru dezvoltarea unei teorii sau pentru a intelege practica manageriala.

Literatura de specialitate - atunci cand trateaza organizatiile publice insista asupra faptului ca analiza teoreticienilor organizatiei este incompleta deoarece nu trateaza influentele mediului politic si institutional, ba chiar le neglijeaza. De asemenea lucrarile despre domeniul public sunt criticate ca fiind prea descriptive, cu mari lipsuri in analiza empirica sistematica sau conceptuala (care sunt des intalnite in teoria organizatiei). Nici preocuparea pentru structuri interne, comportament, management - care sunt larg tratate in teoriile organizatiilor - nu se bucura de o atentie deosebita in literatura despre organizatii publice. Concluzia ce pare a se evidentia este ca intre teoriile organizatiilor si teoriile specifice administratiei publice pot aparea clivaje ce ar trebui minimizate.

Abordarea manageriala in studiul administratiei publice

Expresia "public management" este o expresie de origine americana ce a intrat in mod direct si in vocabularul multor analisti europeni. Asa cum a fost si cazul altor locutiuni se pare ca si in Romania aceasta expresie a devenit foarte cunoscuta si utilizata atat in teorie cat si de catre profesionisti, chiar daca nu cu semnificatii mereu apropiate de adevaratul ei inteles.

Din acest motiv apare justificata referirea la operele unor renumiti scriitori americani, interesati de acest domeniu, pentru a incerca:

individualizarea genezei abordarii manageriale in vederea conducerii administratiei publice;

explicarea consecventa a succeselor si insucceselor intalnite.

Este deja cunoscut ca abordarea manageriala in administratia publica din SUA nu este deloc un lucru nou cum s-ar putea crede ci isi gaseste radacinile si premisele istorico-culturale in miscarea de reforma a serviciului public care a prins contur la sfarsitul secolului XIX[1].

Intr-un text aparut in Public Administration Review, David H. Rosenbloom, citand contributia altor distinsi teoreticieni, atrage atentia persoanelor interesate de fenomenele privind administratia publica asupra unui element crucial: "Problema centrala a actualei teorii a administratiei publice este ca aceasta deriva din trei abordari diferite a problemei fundamentale privind semnificatia administratiei publice. Fiecare din aceste abordari are o respectata traditie intelectuala, promoveaza diferite tipuri de structuri organizatorice si vede indivizii in termeni diferiti. Aceste abordari sunt etichetate ca "manageriala", "politica" si "juridica". Ele s-au influentat de-a lungul anilor una pe alta, si din anumite puncte de vedere se suprapun. Totusi, principala lor influenta asupra administratiei publice a fost de a o impinge in trei directii separate. Mai mult, aceste directii tind sa urmeze modelul separarii puterilor stabilit prin Constitutie"[2].

Mai mult decat atat, la textul citat se adauga o informatie foarte importanta pentru studiul nostru, si anume ca, spre deosebire de scenariul european, unde traditia juridico-formala a fost si este inca in mare masura predominanta in studiile despre adminstratia publica, in Statele Unite abordarea manageriala s-a impus inca de la inceput.

Bineinteles ca a pune o "eticheta" nu este suficient pentru o analiza care se vrea stiintifica, deoarece, adjectivari precum "managerial" pot sa dobandeasca semnificatii diferite in functie de perioada istorica si de contexul geografic si social in care aceste expresii au fost folosite si, deci, in functie de problemele la care se incerca sa se dea o solutie.

Exista dovezi care confirma faptul ca originile abordarii manageriale in studiul si conducerea administratiei publice isi gasesc sorgintea in binecunoscul eseu al lui Woodrow Wilson, publicat in 1887 in Political Science Quarterly Review, si intitulat "The Study of Administration", de multi considerat prima contributie teoretica proprie a administratiei publice inteleasa ca disciplina[3].

Aceasta interpretare a fost uneori considerata ca fiind prea literala si simplista deoarece s-a bazat, aproape exclusiv, doar pe dezvoltarea catorva afirmatii de principiu continute in eseu neglijand adaptarea lucrarii la contextul istoric si social in care a trait autorul. Totusi, multe din concluziile la care a ajuns Wilson au avut o mare influenta asupra dezvoltarii ulterioare a abordarii manageriale a administratiei publice.

Numerosi autori au dezvoltat si amplificat in SUA, la inceputul secolului, dar din puncte de vedere uneori diferite, cele doua teme propuse de Wilson: dihotomia politica-administratie si individualizarea principiilor de administrare stiintifice.

Astfel Frank J. Goodnow, in 1900, scria despre "2 functii distincte ale guvernului" adica politica si administratia; politica "are de-a face cu alegerile sau exprimarea vointei statului" si "administratia "are de-a face cu executarea acestor alegeri" (F.J. Goodnow, 1990, p. 10-11); bineinteles, se insista foarte mult pe necesitatea de a separa puterile statului; cea legislativa exprima vointa poporului pe care o traduce in decizii politice in timp ce organele executive le administreaza transformandu-le in acte, indeplinite in mod neutru si apolitic.

Si Leonard D. White repropune dihotomia si utilizeaza termenul management referindu-se la continutul distinct al administratiei publice dar afirmand substantiala identitate intre metodele de management ale administratiei publice si cele ale altor institutii care exercita alte activitati (fie ele de natura comerciala, filantropica, religioasa sau educativa) el subliniaza ca diferenta intre actiuni consta mai ales in "lupta gigantica de a slabi influenta politica" (L. White, 1926, p. 26)

Administratia era privita ca un proces generic, cu caracter universal, ce prezenta aceleasi probleme ca si orice alt tip de organism economic. Datorita acestui caracter de repetitivitate, se considera ca ele puteau fi studiate "stiiintific" si puteau fi rezolvate de asemenea pe baza unor principii "stiintifice".

Frederick W. Taylor este considerat cel mai eminent exponent al managementului stiintific. Influenta pe care opera sa a exercitat-o asupra altor autori, care au incercat ulterior sa introduca ipotezele sale teoretice in interiorul administratiei publice, modeland astfel un management public stiintific a fost fara indoiala enorma. Pentru a intelege mai bine abordarea lui Taylor consideram importanta prezentarea urmatorului text extras din "Principles and Methods of Scientific Management".

"Aceasta lucrare a fost scrisa pentru:

A scoate in evidenta, prin intermediul unei serii de simple demonstratii, marea pierdere de care sufera intreaga tara din cauza ineficientei intalnite in toate actiunile noastre cotidiene.

A incerca sa convingem cititorul ca remediul pentru aceasta ineficienta este mai degraba managementul sistematic decat incercarea de a gasi oameni extraordinari si exceptionali.

A demonstra ca cel mai bun management este o adevarata stiinta, ce se bazeaza pe legi, reguli si principii clar defnite ca fundament. Si pentru a arata ca principiile fundamentale ale managementului stiintific sunt aplicabile pentru toate tipurile de activitate umana, de la cele mai simple actiuni individuale la munca in marile institutii, care cer o cooperare mai elaborata.

Unul din obiectivele importante ale acestei lucrari este de a convinge cititorul ca fiecare act individual al muncitorului se poate reduce la o stiinta" (F. Taylor, 1911, p. 5-7)[4].

Ideea ca ar exista "one best way" pentru a organiza si duce la bun sfarsit orice sarcina a fost gandul care i-a fascinat pe multi dintre autorii timpului, astfel incat expresia tayloriana a devenit populara in toata lumea[5].

Nici cei ce erau interesati de studiul administratiei publice nu au intarziat sa-si insuseasca concluziile inginerului american pe baza simplei premise ca "daca managementul putea fi o stiinta in industrie, nu exista nici un motiv ca managementul sa nu fie o stiinta si pentru guvern" (B. Bozeman, 1979, p. 32).

Este evident ca propunand acest "transfer" de tehnici ei pareau sa nu dea importanta circumstantei ca sectorul privat, atunci constituit din intreprinderi industriale producatoare in special de bunuri si nu de servicii, se potrivea mai bine decat cel public in aplicarea acelor principii.

Chiar in 1927 este publicat volumul lui Willonghby intitulat "Principles of Public Administration" in care se sustinea ca exista o serie de principii universale de administrare stiintifica care asteapta sa fie descoperite de managerii publici.

El a propus o distinctie intre conducere, supervizare si control pe de o parte si executie pe de alta parte, decizie ce rechema destul de clar oportunitatea de a tine separate sfera politica de cea administrativa astfel incat aceasta din urma sa nu implice asumarea vreunei decizii cu caracter politic.

Acest mod de a concepe administratia si, deci, managementul, isi gaseste cea mai inalta expresie in celebra opera editata de Luther Gulick si Lyndall Urwick "Papers on the Science of Administration" in 1937, un deceniu dupa aparitia deja mentionatei opere a lui Willonghby.

Teza principala a acestei lucrari este ca exista principii, la care se poate ajunge, fara indoiala, prin studiul experientei umane a organizatiilor, care ar trebui sa guverneze planificarea oricarui tip de asociatii. Aceste principii pot fi studiate ca o chestiune tehnica, fara a avea grija de scopul intreprinderii, de personalul care o constituie sau de alta teorie constitutionala, politica sau sociala pusa la baza crearii sale (L. Urwick, 1937, p. 49).

In stiinta administratiei, fie ea publica sau privata, "binele" esential este eficienta. Obiectivul fundamental al stiintei administratiei este indeplinirea sarcinilor ce trebuie realizate cu un minim efort de munca si materiale. Eficienta este astfel axioma nr. 1 in scala de valori a administratiei (L. Gulick, 1937, p.192)[6].

Fructul cel mai durabil al acestei lucrari este, fara indoiala, celebrul acronim, creat de Gulick, POSDCORB, compus din initialele urmatorilor termeni: Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting[7]

Aceasta sigla, in care Gulick intentiona sa rezume functiile responsabilului din administratia oricarui tip de intreprindere a devenit foarte familiara tuturor cercetatorilor din domeniul administratiei publice si a constituit pentru o lunga perioada de timp un punct de referinta chiar si pentru functionarii publici.

Simplitatea si caracterul direct al concluziilor la care au ajuns autori ca Gulick au fost mereu puse in discutie ca aspecte negative si in contrast cu pretentia lor de "stiintificitate"; e incontestabil insa faptul ca acele formulari au constituit pentru functionari daca nu raspunsuri, cel putin sugestii utile.

Doctrina managementului stiintific nu s-a rezumatt la enuntarile de ordin teoretic, ci a avut un ecou deosebit si in managementul institutiilor administratiei americane. New York Bureau of Municipal Research fondat in 1906 si recunoscut ca fiind organizatie leader in promovarea reformelor, devine unul din principalii propulsori institutionali ai taylorismului si odata cu cresterea importantei activitatilor sale, managementul stiintific ajunge sa fie implementat in guvern (B. Bozeman, 1979, p.33)

Multe eforturi organizatorice, la nivel federal, statal si chiar local au gasit inspiratie in principiile enuntate de exponentii acestui curent de gandire, cu credinta absoluta ca ar exista o solutie optima pentru organizarea muncii umane, in modul cel mai eficient posibil. Eficienta, sau mai bine spus cresterea eficientei, era cel mai important obiectiv al acestor reforme.

O mare incredere ii anima pe propulsorii acestor teorii; ei pareau convinsi de faptul ca ar fi posibila, asa cum a fost si cazul stiintelor fizice, controlarea si intelegerea functiei executive a organizatiilor publice aplicand in mod simplu principiile managementului stiintific.

Subliniem, pe de alta parte faptul ca fenomenul nu privea in mod exclusiv S.U.A.; acelasi spirit anima si bine cunoscutul Institut de Administratie Publica, fondat in 1922 la Londra si pe care-l regasim exprimat in mod clar in urmatoarea rezolutie adoptata de World Economic Conference reunita la Geneva in 1927, promovata de Liga Natiunilor: "Guverne, institutii publice, organizatii industriale si profesionale si publicul in general ar trebui sa ii determine pe producatori sa-si dirijeze eforturile pentru a promova peste tot o clara intelegere a avantajelor si a nevoilor cerute de Rationalizare si de Managementul stiintific precum si de posibilitatile aplicarii lor graduale" (Cfr. A. Dunsire, 1973, p. 97).

Recunoscand importanta contributiei celor doi autori in domeniul managementului public, trebuie sa subliniem faptul ca tipul de abordare in problemele institutionale date de Gulick si Urwick, pe care o putem defini in mod sistematic de tip pozitivist si inductiv a cunoscut de la o vreme incoace critici din partea economistilor.

Metoda de cercetare pe care cei doi autori incercau sa o propulseze apare depasita, in premisa sa de ordin teoretic, ce voia sa limiteze studiul managementului public la simpla individualizare a "principiilor" de administrare elaborate "in mod stiintific", bazati pe presupunerea, in realitate abstracta, ca ar putea separa in interiorul institutiei, "persoana care executa" de "persoana care decide".

O asemenea tentativa de simplificare, menita sa promoveze mai degraba o profesionalizare stricta a birocratului decat sa apere principiul unui "tratament egal" al cetatenilor, nu mai e conforma cu functiile pe care o administratie publica moderna este chemata sa le indeplineasca.

Oricum este meritul actorilor pe care i-am amintit de a fi conceput administratia publica ca o disciplina autonoma de stiintele politice si juridice si, mai ales, de a fi formulat, pentru prima data conceptul de management public.

Rezumand elementele care caracterizeaza abordarea teoretica pana aici tratata putem aminti ca:

dihotomia politica-administratie era considerata ca premisa teoretica astfel ca rolul managementului public era limitat la simpla functie executiva;

modul de conducere al managerului public trebuia sa se inspire din principii de administrare certe, in mod stiintific derivate si neinfluentabile de catre oamenii politici;

procesul managerial era considerat in mod exclusiv ca legat de implementarea alegerilor politice;

valoarea care ghideaza actiunea administrativa trebuia sa fie eficienta; alti parametri ca eficacitate, echitate si calitate erau putin considerati;

"stiintificitatea" principiilor de administrare era garantia aplicabilitatii lor sigure in orice context institutional, indiferent de tipul de activitate economica exercitata si de natura privata sau publica a organului considerat;

tehnicile si metodele aplicate in intreprinderile industriale constituiau pentru managerul public un model de imitat;

un accent deosebit era pus pe treburile organizatorice (ierarhice si nu participative) ce asigurau cea mai buna repartitie a muncii spre a garanta maxima eficienta;

metodele de selectare si remunerare a personalului trebuiau sa fie absolut impartiale si independente de politic, pentru a garanta competenta si neutralitatea personalului executiv;

stimulentele pentru forta de munca erau preponderent de tip monetar;

foarte amintita era necesitatea de a mari pe cat posibil specializarea functiilor garantand, in acelasi timp, coordonarea intre muncitori si control asupra actiunii acestora.

Cadrul succint prezentat, recheama o structura organizatorica birocratica, de tip ierarhic-formal in interior a carei sarcini si lucrari trebuiau sa fie in mod clar definite si in spatiul careia nu ramanea mult spatiu pentru o anume initiativa personala.

In concluzie, managementul public se afirma, la originile sale, ca un sistem de conducere fondat pe modele imitate de la firmele de productie si exclusiv limitate in aplicarea lor la faza de implementare a alegerilor prestabilite de corpul politic.

Pentru a indeplini sarcinile incredintate cu maxima eficienta posibila, modelul propus e bazat pe o ierarhie de tip autoritar si mecanicist in care elementul uman este dezapreciat, trebuind sa raspunda in mod "stiintific" predeterminat la regulile prestabilite si la stimulii de tip economico-monetar.

Dintr-un punct de vedere sa zicem "modern" multe din concluziile la care aceasta filozofie de conducere a ajuns ne apar demne de critica. Imaginea simplificata pe care ei o ofereau organizarii institutionale, lipsa considerarii problemelor generate de "comportamentul social" al componentei umane, separarea dogmatica intre sfera politica si administrativa pareau sa fie cadrul fragil al unei constructii teoretice in mare parte depasita.

Ar fi nedrept sa consideram inchisa experienta managementului stiintific aplicat la institutiile publice fara a tine cont de urmatoarele aspecte:

recunoscand si acceptand carentele acestor teorii trebuie totusi subliniat rolul cercetarilor asupra "comportamentului administrativ" si asupra relatiei dintre politica si administratie;

teoriile economice sunt intotdeauna produsul acelor timpuri si acelor locuri; nu pot fi analizate facand abstractie de lumea care le interpreteaza. Si din momentul in care acea lume se schimba - este, fara indoiala implicata intr-un proces neintrerupt de transformare - si teoriile economice, daca vor sa pastreze o importanta reala, trebuie sa se schimbe (J.K. Galbraith, 1988, p. 9-10);

aceasta miscare de opinie a fost decisiva pentru afirmarea principiului ca e oportuna si dezirabila conducerea manageriala a administratiei publice.

In lumina celor expuse, am redat de mai multe ori, ca neta distinctie dintre politica si administratie, postulata de Wilson si ulterior reluata de cei mai importanti cercetatori ai institutiilor publice, raspundea la un anumit numar de exigente foarte clare si era fructul unei culturi de tip juridico-formal rigide.

Urmand acest parcurs de delimitari succesive a campului de cercetare, de reducere a valorilor ce ghideaza actiunea publica si de imitare a modelelor teoretice afirmate in alte contexte managementul public nu avea alta sarcina decat sa descopere pincipiile universale de administrare si sa le aplice in interiorul realitatilor institutionale in care era chemat sa opereze.

Redarea acestor premise pot facilita intelegerea cauzelor depasirii primei formulari teoretice a conceptului de management public si evaluarea patrimoniului teoretic pe care operele de la inceputul secolului le-au lasat viitoarelor generatii de cercetatori.

Exista mai multe cauze care au dus la o scadere a interesului fata de managementul stiintific. O prima motivatie este ca, aprecierea organizatiilor publice ca rationale, apolitice si eficiente, prefigurata in scrierile de la inceputul secolului ca si rezultat al aplicarii principiilor managementului stiintific s-a dovedit a fi iluzorie.

Cauzele sunt numeroase si pot fi regasite in conceptul de "stiinta" pe care teoreticienii managementului stiintific vroiau sa-l sustina.

Principiile declarate fortat "principii stiintifice de administrare" erau de multe ori doar niste notiuni practice luate din experientele sectorului industrial. Mai mult, ideea moderna de stiinta pare sa fie azi destul de diferita de cea care reiese din scrierile acestor teoreticieni, invocatele "principii stiintifice" aparand mai degraba ca niste simple truisme, declaratii generale. Multe din acele principii care se vroiau stiintifice "erau formulate astfel incat nu puteau fi nici demonstrate nici respinse" (B. Bozeman, 1979, p. 37).

Totusi, limitele managementului stiintific aplicat sectorului public nu se reduceau doar la asa-zisa "stiinta". Promotorii acestei doctrine au reusit sa minimalizeze ansamblul de valori pe care acele unitati erau si sunt puse sa le reprezinte. Aici se adauga si rolul secundar care se acorda componentei umane, ale carei motivatii erau reduse exclusiv la cele de natura economico-financiara.

Desi criticile la acest tip de abordare "stiintifica" in studiul administratiei organizatiilor publice nu au lipsit nici inainte, in anii '40 acestea au devenit mai intense, un rol important in "demolarea" principiilor de administrare stiintifica revenindu-i lui Herbert A. Simon. Intr-una din lucrarile sale celebre, Administrative Behavior, publicata in prima editie in 1945, cunoscutul teoretician supune unei critici puternice concluziile autorilor care sustineau principiile stiintifice de administrare[8].

Simon considera ca "un mare defect al principiilor de administrare este ca acestea se gasesc in perechi. Pentru aproape orice principiu se poate gasi un principiu contradictoriu la fel de plauzibil si de acceptabil. Chiar daca cele doua principii din pereche vor duce la recomandari organizatorice opuse, nu exista nimic in teorie care sa indice care e varianta corecta de aplicare" (H. A. Simon, 1976, p.20).

Pentru a-si formula criticile, celebrul autor alege patru din cele mai cunoscute principii si prin intermediul unei analize critice punctuale, reuseste sa demonstreze ca, in situatii administrative concrete, se pot individualiza doua sau mai multe principii practic incompatibile dar, in aparenta, in mod egal aplicabile[9].

De fapt, Simon considera ca exponentii acestui curent de gandire, in special Luther Gulick, au ajuns la formularea unor concluzii teoretice alegand un singur criteriu de aplicare in orice situatie concreta administrativa, ignorand astfel orice alta posibila alternativa.

Sa vedem cu titlu de exemplu, care este parcursul logic urmat de Simon pentru a pune in discutie principiul conform caruia specializarea creste eficienta.

"Simplitatea principiului specializarii e o simplitate iluzorie, o simplitate care ascunde ambiguitati fundamentale. Pentru ca "specializarea" nu este o conditie a administrarii eficiente; e o caracteristica inevitabila a oricarei opere colective, oricat de eficient sau ineficent ar fi efortul respectiv. Pe scurt specializarea inseamna ca persoane diferite fac lucruri diferite si intrucat este fizic imposibil ca doua persoane sa faca acelasi lucru in acelasi loc deodata, doua persoane fac intotdeauna lucruri diferite" (H. A. Simon, 1946, p.54). Autorul conchide: "Adevarata problema a administratiei nu e "specializarea", ci a specializa intr-o directie ce duce la eficienta administrativa" (H. A. Simon, 1946, p54).

Pe langa punerea in discutie a principiilor de administrare scopul pe care Simon se pare ca il urmarea si care pana la urma a dat "stralucire" operei sale a fost reformularea teoriei administrative, punand in centrul acesteia procesul de asumare a deciziilor.

"Prima sarcina a teoriei administrative e de a dezvolta un ansamblu de concepte ce vor permite descrierea, in termeni relevanti pentru teorie, de situatii administrative. Cum arata o descriere stiintifica relevanta a unei organizatii? Este o descriere, care, pe cat posibil, indica pentru fiecare persoana din organizatie ce decizii ia acea persoana, si influentele suferite de fiecare subiect in asumarea deciziilor" (H. A. Simon, 1976, p.37).

Abordarea propusa de Simon pentru studiul organizatiilor este, dupa cum se intrevede, mult mai complexa decat cea propusa de teoreticienii precedenti; repune in discutie rolul central al elementului uman in interiorul sistemelor administrative, analizand deciziile, subiect tratat de diferite discipline stiintifice[10].

Pe langa insemnata contributie teoretica pe care autorul a adus-o de-alungul timpului, in vederea unei mai bune intelegeri a functionarii oricarei organizatii, ceea ce pe noi ne intereseaza in aceasta situatie este de a pune in lumina, pe de o parte in ce masura contributia sa a ajutat la apropierea abordarii "stiintifice" de managementul public si pe de alta parte, marea insemnatate a introducerii foarte cunoscutului concept de "rationalitate limitata" ca valoare centrala pentru orice organism economic indiferent de natura sa publica sau privata.

Cu alte cuvinte, Simon reuseste sa dezbrace managementul public de multe din falsele credinte care s-au acumulat in primele decenii ale secolului, aducand pe un plan teoretic mai elaborat dezbaterea asupra modalitatilor de conducere a administratiilor publice si furnizand cercetatorilor si functionarilor o noua valoare de insemnatate sigura pentru o gestiune mai eficace si eficienta a proceselor economice publice.

Dupa al doilea razboi mondial studiile asupra administratiei publice s-au indreptat intr-adevar inspre formularea deciziilor politice, analizele comportamentale si rolul pe care, in societatea contemporana, stiinta politica putea si trebuia sa-l dezvolte.

Opera lui Simon deschide cu siguranta noi orizonturi de studiu pentru toti aceia care erau interesati de studiul organizatiilor in general si al celor publice in particular, insa, aparitia cunoscutului articol "Proverbs of Administration" a contribuit la trecerea analizei administratiei publice sub sfera de influenta disciplinara a stiintei politice.

Era managementului stiintific marcheaza, desi cu limitele deja amintite, debutul abordarii manageriale in problemele de gestiune ale administratiei publice.

Operele autorilor din Statele Unite din primele decenii ale secolului nostru au meritul de a pune in lumina importanta accentuarii "valorilor" organizatiei si mai ales eficientizarea in ceea ce priveste folosirea resurselor disponibile[11].

Mai mult, ei au promovat in interiorul administratiei publice folosirea instrumentelor si tehnicilor manageriale atat de programare cat si de control a gestiunii si astazi valide chiar daca foarte rar utilizabile.

Influenta pe care acest tip de abordare in studiul organizatiilor publice a avut-o asupra urmatoarelor elaborari teoretice a fost fara indoiala foarte mare si a constituit, pentru mult timp, o exemplara exceptie in panorama internationala a elaborarilor teoretice in materie care aveau, in mare masura, caracter juridic[12].

Mult timp, organizatiile publice au incercat sa domine nesiguranta si riscul autoreproducand in interiorul lor o viziune a "realului" si o cultura de "executie" incompatibile cu continua schimbare a scenariului economic, social si politic. Sistemul administratiei publice a continuat sa se roteasca in jurul orbitei sale asimiland din exterior doar acea parte a realitatii care se adapta mai bine sistemului sau de valori si credinte, intarindu-l si facand din el o foarte puternica arma de autoaparare. Caracteristicile cele mai evidente ale acelei culturi pot fi rezumate sintetic in urmatoarele puncte:

inflexibilitatea si inabilitatea de a se adapta la schimbare: organizatiile publice se prezinta ca si sisteme inchise;

exagerare excesiva in ceea ce priveste controalele formale si regulamentele, cu slaba considerare pentru evaluarea rezultatelor activitatilor;

lipsa unei viziuni unitare a organizatiei preferandu-se conceptia "clasica" de tip bipolar;

predomina formarea juridica a functionarilor;

slaba comunicare intre diferitele nivele ale organizatiei si, in mod specific, intre varful ierarhiei si functionarii din "prima linie", cei mai apropiati de cetatenii-beneficiari;

evidenta tendinta pentru specializare, cu precadere pentru capacitatile profesionale ale indivizilor mai degraba decat pentru o viziune sistemica a organizatiei publice;

lipsa unei programari eficace;

rezistenta in fata folosirii tehnicilor cantitative de masurare a prestatiilor in munca;

carente in procesul de leadership;

tendinta spre conservatorism[13].

Una din motivatiile care este invocata tot mai frecvent pentru a explica predominanta culturii birocratice in administratia publica este caracterul de permanenta al organizatiilor publice; "un astfel de caracter de permanenta inseamna ca acele organizatii vor supravietui in ciuda schimbarilor de regim si in ciuda conditiilor economice precare in care insasi organizatiile se gasesc" (P.E.Cassandro, 1979; p. 90). Cu alte cuvinte, functionarul public este constient ca eficienta cu care isi desfasoara munca nu este in nici un fel corelata cu supravietuirea in timp a organizatiei in care opereaza. Mai clar, deci, organizatia publica, sustrasa "sanctiunii economice" a falimentului, contiuna sa opereze si sa supravietuiasca in timp, indiferent de rezultatele economice obtinute. Aceasta situatie pare sa fie dificil de eludat si pare sa constituie un obstacol puternic in fata oricarei tentative de schimbare a culturii acelor organizatii in sens managerial.

Intr-adevar, persistenta conditiilor de ineficienta ale organizatiilor publice alimenteaza fara indoiala procesul de delegitimizare al sistemului administratiei publice care caracterizeaza contextul actual si, deci, contribuie la punerea in pericol a supravietuirii acelor organisme in dimensiunile lor actuale.

Experienta in ceea ce priveste reformele sectorului public realizate in SUA si Marea Britanie in cursul anilor '80 indica foarte clar ca anumite circumstante politice, conjuncturi economice negative daca sunt asociate cu ineficiente semnificative ale administratiei publice pot sa imprime accelerari exceptionale ale fenomenului delegitimarii organizatiile nemaifiind folositoare urmaririi finalitatii pentru care au fost constituite.

In asemenea circumstante istorice si economice, cand rolul, functiile, finalitatile organizatiilor care alcatuiesc administratia publica sunt repuse in discutie de colectivitatea administrata, nu se mai intrunesc conditiile ce garanteaza "artificial" supravietuirea organizatiilor (care, de fapt, nu contribuie la cresterea prosperitatii ci, dimpotriva, o distrug).

Faptul ca am conturat acest cadru, nu inseamna ca am stabilit sau sugerat o ierarhie a unor culturi diferite, cat incercarea de a evidentia ca modelul cultural dominant, din care am insiruit cateva caracterisitici, nu mai este in concordanta cu procesul de organizare al administratiei publice unde se impune o schimbare in sens managerial.

Metode traditionale de difuziune a cunostintelor manageriale in interiorul organizatiilor publice

Introducerea tehnicilor si modelelor de comportament manageriale in organizatiile publice nu este o problema recenta; aceasta miscare, a insotit practic orice tentativa de reforma a administratiei publice.

Cea mai buna sinteza a instrumentelor cel mai des folosite pentru a favoriza schimbarea culturala despre care vorbim este redata de Philippe Hussenot (1983, p. 224).

Autorul individualizeaza patru mari arii de interventie (propaganda, formarea cadrelor, consultanta, corps d'elite) de la care extrage caracteristicile esentiale pe care vom incerca sa le sintetizam.

a)             difuzarea in interiorul organizatiilor publice a culturii manageriale prin publicatii, intalniri mai mult sau mai putin formale intre functionarii ce lucreaza in diferitele organizatii publice, organizarea unor intalniri de studiu, reprezinta sistemul "cel mai putin costisitor", "cel mai simplu" si "mai putin sigur" raportat la eficacitatea sa. "Se bazeaza pe postulatul ca ideile schimba lumea si ca, cunoasterea adevarului modifica situatia. Acest sistem duce astfel la un rationalism fals conform caruia difuzarea cunostintelor va conduce la integrarea lor in actiune si va determina prin intermediul sau o schimbare de comportamente. Totusi se uita ca o actiune inteligenta solicita nu doar cunostinte ci si munca si programe" (P. Hussenot, 1983, pp. 224-225)[14].

b)             Promovarea intalnirilor, seminariilor, cursurilor de formare adresate acelora care, in acele organizatii publice, ocupa posturi de mare responsabilitate este o alta metoda traditionala la care se recurge. E destinata, in general, fie "vanzarii" managementului cadrelor de la nivel interdepartamental fie, daca este limitata la nivelul unui singur serviciu sau institutie, se insoteste de "initiative interne care ajung la schimb de experienta". Dimensiunea acestei abordari nu e diferita de cea amintita anterior. Aceia care indeplinesc sarcini importante in interiorul organizatiilor vin in contact cu fluxuri de noi cunostinte, adesea "vandute" ca si stiintifice, provenind din exterior si pe care ar trebui sa le achizitioneze aproape "a priori" si sa le divulge in interiorul organizatiei. "Difuzarea de concepte si de metode ca modele de adoptat, nu lasa subalternilor decat alternativa adoptarii sau a respingerii" (P. Hussenot, 1983, p. 225).

Pe de alta parte, chiar si in ipoteza cea mai buna, adica acceptarea, ramane neschimbata problema difuzarii acestor noi cunostinte printre toti subiectii pe care ii implica necesitatea acestei schimbari. "Actionand asupra indivizilor si nu asupra organizatiei, formarea continua nu este cu siguranta suficienta pentru a promova managementul public" (P. Hussenot, 1983; p. 225).

Potrivite in acest sens ne apar observatiile propuse de Oreste Volpatto. "O astfel de cultura manageriala nu se reduce la cateva intalniri sau conferinte de sensibilizare. Trebuie sa plece de sus de la comportamentul varfului ierarhiei si incet incet sa se raspandeasca la toate nivelele si in toate domeniile. Presupune cu siguranta adaptarea cunostintelor persoanelor; dar si aici e necesar sa se puna in lumina faptul ca problema nu se rezolva prin simpla promovare a cursurilor de pregatire a personalului" (O. Volpatto, 1987, p.153).

c)             Recurgerea la consultanti externi este o metoda la fel de raspandita ca si celelalte. Totusi, aceasta prezinta numeroase probleme. Inainte de toate, alegerea companiei de consultanta se face adesea "nu pentru cunoasterea situatiei" ci "pentru reputatia modelelor de gestiune folosite". "Consultanta, in managementul public, necesita fara indoiala o buna cunoastere a sistemelor de valori ale managerilor-functionari si construirea unei structuri de colaborare care sa-i reuneasca pe consultanti si pe subiectii interni ce ocupa posturi strategice pentru controlul variabilelor de schimbare" (P. Hussenot, 1983, p.226)

d)             Alegerea de a introduce in organizatiile publice "corps d'elite" pentru a favoriza o orientare rapida spre modelele de gestiune manageriala pleaca de la presupunerea ca celelalte solutii se dovedesc a fi ineficace. Aceasta se bazeaza pe "amplasarea in posturile cheie a membrilor unui corp d'elite special recrutat pentru a promova schimbarea"; intentia unor asemenea proiecte este de a crea un grup de experti, care sa fie pregatiti, daca e nevoie, sa indeplineasca roluri de mare responsabilitate in acele arii functionale unde cel mai important este aspectul managerial. Aceasta metoda de difuzare a cunostintelor prezinta, dincolo de consideratiile de oportunitate politica si administrativa, aceiasi limita ca si celelalte: privilegiaza "vectori individuali". Si, iata, ca membrii corps d'elite "departe de a deveni agenti activi de schimbare in interiorul organizatiei formale se modeleaza in noul mediu si sustin noile lor reguli practice" (P. Hussenot, 1983, p.226).

Dupa cum limpede rezulta din aprecierile de mai sus, nu e posibil sa sugeram o solutie unica apta sa garanteze schimbarea culturala sperata. In realitate, foarte mult depinde de contextul in cauza si fiecare din ipotezele formulate prezinta puncte forte si puncte slabe care ar putea, in acelasi timp, sa sugereze sau nu adoptarea uneia sau alteia. Pe de alta parte, alegerea celor mai sofisiticate solutii are nevoie de perioade lungi inainte ca primele sale efecte sa se poate manifesta in mod concret si, necesita folosirea unor uriase resurse financiare, in special datorita faptului ca sistemul de valori din interiorul acelor organizatii complexe se consolideaza intr-un interval de timp foarte lung.

Un nou concept de management public

S-a facut destul de des referire pana acum la conceptul de management public si in unele circumstante am subliniat oportunitatea si necesitatea unei abordari diferite pentru conducerea administratiei publice care sa nu mai fie centrata pe un model de tip birocratic.

Ajunsi la acest punct si luand in considerare cele mai recente contributii ale doctrinei, ni se pare potrivita prezentarea unei definitii mai ample a "public management"-ului asa cum o propun Les Metcalfe si Sue Richards intr-una din lucrarile lor.

"Managementul nu este doar un proces executiv separat de policy-making: un management eficace solicita legaturi puternice intre policy-making si implementare. In lumea reala, nu exista o clara distinctie intre management si politica. Managementul nu este doar un proces organizatoric. Managementul inseamna asumarea responsabilitatii performantei unui sistem" (L. Metcalfe - S. Richards, 1987; p. 216-217)[15].

Motivele care ar putea determina acceptarea aceastei pozitii conceptuale, noua fata de multe altele care au fost propuse de-a lungul deceniilor trecute, sunt multiple. In special, managementul reprezinta mai mult decat un ansamblu de tehnici testate suficient in alte contexte operative si ce trebuie utilizate cu scopul de a asigura eficienta; poate fi vazut, mai degraba, ca o "filosofie", un mod special de a da forma, de a citi si de a interpreta scenariile economice, sociale si politice.

Criza prin care administratia publica trece astazi este rezultatul unei lipse de adecvare a acestui tip de organizatii la un mediu aflat in schimbare; in timp ce firmele, stimulate de inasprirea concurentei adesea chiar la nivel international se pregatesc pentru schimbare inovandu-si metodele de gestiune, structurile productive si schimbandu-si raportul cu angajatii, sistemul public continua sa perpetueze aceleasi modele de conducere, sa eternizeze propria organizare ierarhica, sa intareasca vechile dihotomii, sa transmita mai departe cultura juridico-formala, indepartandu-se si pierzand tot mai mult contactul cu colectivitatea.

Abordarea propusa ar vrea sa fie o tentativa de raspuns la aceste dificultati; ar trebui sa fie o posibila replica la pierderea legitimitatii administratiei publice in ceea ce priveste corpul social.

Iata de ce mai mult decat expresia de "management public" ar fi poate de preferat sa folosim expresia "abordare manageriala publica"; adevarata sfidare pe care administratia publica trebuie sa o infrunte se concretizeaza, inainte de toate, intr-un mod diferit de a concepe organizatia publica si, in consecinta, de a o gestiona.

Pe de alta parte, o conducere manageriala a acestor unitati nu tinde catre o rasturnare a valorilor pe care, in mod traditional, acele institutii le reprezentau, ci spre o respectare efectiva a lor.

Politicienii si procesul managerial

Ar aparea "incompleta" eventuala propunere teoretica de solutii "organizationale" care nu ar intentiona sa implice toate componentele care se regasesc in organismele publice; reprezentantii alesi sunt parte integranta a acestor realitati operative, lor le sunt incredintate de catre colectivitate functiile de extrema importanta si de mare continut social in cadrul unui sistem politic care se inspira din principii democratice. O lipsa de interes fata de ei ar face inutil orice efort de innoire.

Deciziile luate de reprezentantii alesi in ceea ce priveste programele, planurile, bilanturile de previziune anuale, conturile efective si controlul rezultatelor, numirile si destituirea functionarilor, pot sa se realizeze concret doar daca sunt integrate in totalitate intr-un sistem managerial.

Alegerile facute de organele guvernamentale, valorile pe care ele le reprezinta si le apara nu sunt straine de procesul managerial public; acestea constituie o parte substantiala a lor.

G. Ferrero ofera o definitie a managementului destul de ampla; scrie: "achizitionarea de input-uri ... transformarea lor in output-uri .... transferarea acestora catre exterior .. constituie momentele caracteristice ale "activitatii economice" a oricarei intreprinderi, privata sau publica, indiferent cum este configurata sau dimensionata. Aceasta "activitate economica", astfel planificata si programata si dotata cu suporturile informative necesare, defineste "managementul", ca si "activitate administrativa" (in sensul cel mai clar si complet al expresiei).

Dupa cum observa Umberto Bertini, managementul a fost asociat fie cu administratia, fie cu conducerea, fie cu organizarea institutiei, insa el nu poate fi relevant doar pentru una din aceste functii, ci doar pentru toate acestea impreuna: acest lucru explica de ce dupa atatea tentative s-a preferat pastrarea expresiei americane.

Limitarea managementului administratiei publice la simpla functie executiva inseamna, dupa parerea noastra, a promova o noua varianta a vechii dihotomii si o asemenea abordare e fara indoiala de nedorit daca se urmareste directionarea gestiunii administratiei publice spre modele si scheme de comportament si rationament tot mai conforme cu cele formulate de disciplinele organizationale.

Raspunsul la o astfel de stare solicita un efort colectiv, global, care sa-i implice pe toti actorii sistemului public. Aceasta stare "incomoda" nu va putea fi depasita doar prin favorizarea introducerii, indispensabila, de noi tehnici sau proceduri sofisiticate de programare elaborate in alte contexte operative. Este nevoie de un efort mult mai sustinut, de tip cultural: e necesar ca toate persoanele implicate in gestionarea concreta a acelor organisme sa se convinga, depasind definitiv vechile opozitii, ca ei trebuie sa actioneze in mod unitar si coordonat pentru a garanta realizarea obiectivelor pe care colectivitatea le-a incredintat acelor institutii. Este indispensabil sa se cunoasca importanta valoare economica si sociala a activitatilor intreprinse; nu se poate spera ca folosirea mecanica a celor mai recente inovatii manageriale sa preceada intelegerea complexelor relatii cauza-efect care se manifesta in acele organizatii sau sa poata servi la raspandirea in interior a unor finalitati care par mai degraba sa fi disparut si care nu mai poate fi obtinute daca adoptam modele birocratice. Difuzarea unui cadru de valori si concepte noi, in comparatie cu cele traditionale, este prima sfidare pe care managementul public trebuie sa o infrunte. Daca acest lucru nu este realizat, nici o tehnica, oricat de testata ar fi, nu va avea garantia unei gestiuni economice.