Legislatia nationala vs legislatia europeana

Legislatia nationala vs legislatia europeana

Managementul strategic al colectivitatilor locale

Legislatia de baza dupa care functioneaza administratia publica este legea fundamentala a Romaniei, Constitutia, legea administratiei publice 215/2001 si statutul functionarului public legea 188/1999 modificata .

Conform Constitutiei Romaniei, revizuita, administratia publica este gasita in capitolul V, titlul III, si este impartita in doua sectiuni. Aceste sectiuni sunt intitulate ½Administratia Publica Centrala de Specialitate½ si ½Administratia Publica Locala½. Acest capitol face referire directa la autoritatile publice locale.

Legea 215/2001 defineste autonomia locala folosind aceeasi sintagma propusa de Carta Europeana si anume: ½exercitiul autonom al puterii locale½. Aceasta a fost ratificata de legislatia romana prin legea numarul 199/1997.

Asfel legea administratiei publice locale, 215/2001, reglementeaza regimul general al autonomiei locale, precum si organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice locale. Administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit.

Problema centralizarii si descentralizarii in administratia publica s-a pus si se pune in orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernamant si de regimul politic.

Centralizarea in administratia publica inseamna in plan organizatoric, subordonarea ierhica a autoritatilor locale fata de cele centrale si numirea functionarilor publici din conducerea autoritatilor locale de catre cele centrale, iar in plan functional, emiterea actului de decizie de catre autoritatile centrale si executarea lui de catre cele locale.

Centralizarea asigura o functionare coordonata, prompta si eficienta a serviciilor publice. Functionarea pe principiul subordonarii ierarhice a serviciilor publice are drept consecinta inlaturarea suprapunerilor de acelasi nivel, precum si a paralelismelor. Conducerea centralizata, in principiul subordonarii ierarhice asigura pe planul exercitarii dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului si de luare a masurilor legale corespunzatoare, fapt ce se constituie in garantii suplimentare pentru apararea intereselor celor administrati.

Pe langa avantajele prezentate mai sus, centralizarea in administratia publica are si unele dezavantaje. In regimul organizarii si functionarii centralizate a administratiei publice interesele locale nu-si pot gasi o rezolvare optima, deoarece autoritatile centrale nu pot cunoaste in specificitatea lor aceste interese care difera de la o localitate la alta.

Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autoritatilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu intarziere si superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ si mai bine de catre autoritatile locale.

Intr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea functionarilor publici de catre centru, cetatenii nu mai participa la administrarea treburilor lor, sunt lipsiti de initiativa.

In ceea ce priveste regimul de centralizare administrativa in Romania, acesta este dat de organizarea si functionarea autoritatilor publice centrale - Guvern, ministere si alte organe de specialitate ale administratiei centrale - si a serviciilor descentralizate ale acestora, inclusiv institutia prefectului. Atat la nivel central cat si local, exista autoritati organizate pe principiul subordonarii ierarhice care realizeaza puterea executiva. Guvernului i se subordoneaza direct ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei centrale si prefectul, iar ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale li se subordoneaza serviciile lor descentralizate in unitatile administrativ - teritoriale.  

Articolul nr.31 din Legea 215/2001 face referire la constituirea consiliului local. Acesta se realizeaza in termen de douazeci de zile de la data alegerii lor, la convocarea prefectului. Sedinta este legal constituita in prezenta a 2/3 din consilieri. Daca nu este indeplinita conditia ca sedinta sa fie legal constituita in prezenta a 2/3 din consilieri, peste trei zile, in aceleasi conditii, se va face o alta convocare de catre prefect. Daca nici a treia oara nu se indeplinesc conditiile, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile alesilor care au lipsit nemotivat. In cazul in care acestia nu pot fi inlocuiti cu alti candidati inscrisi pe liste, se organizeaza in termen de 30 de zile alegeri de completare.

Dispozitiile art.1,al Legii numarul 70/1991, republicata in 1996, prevede ca atat consiliile locale, cele judetene cat si primarii si consiliul general al municipiului Bucuresti, se aleg prin vot universal, direct, secret si liber exprimat. Viceprimarii se aleg indirect de catre consiliile locale.Consiliile locale variaza de la 9 pana l 545h71f a 1500 de locuitori si 31 pana peste 400000 locuitori . Pe capitala numarul este de 55.

Capitolul V, din titlul III al Constitutiei, se incheie cu reglementarile atribuite prefectului. Titlul art.123 este chiar ½Prefectul½. Acest articol a fost modificat conform art.I, pct.60 din Legea numarul 429/2003, mai putin alin. (5) si (1).

Conform Constitutiei, prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel de judet si de municipiu. Prin Legea numarul 161/2003, functia prefectului nu mai este doar una politica. El face parte si din categoria functionarilor publici. Asfel, Constitutia Romaniei prevede ca ,,Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice" - art. 101 (1) - ,,Ministerele se organizeaza numai in subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot organiza in subordinea Guvernului ori a ministerelor" - art. 115 - ,,Guvernul numeste cate un prefect in

fiecare judet si in municipiul Bucuresti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitatile administrativ teritoriale" - art. 122 (1) si (2).

Asa cum am aratat mai sus, alta lege fundamentala in administratia publica, este Statutul Functionarului Public,legea 188/1999 modificata. Aceasta reglementeaza atat drepturile si indatoririle functionarilor publici ,cat si regimul general al raporturilor juridice dintre functionarii publici si autoritatile si institutiile publice din administratia publica centrala si locala, denumite in continuare raporturi de serviciu. Statutul functionarului public defineste functia publica ca fiind ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala.

Functionarul public este persoana numita, in conditiile prezentei legi, intr-o functie publica. Persoana careia i-a incetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei isi pastreaza calitatea de functionar public, continuand sa faca parte din corpul de rezerva al functionarilor publici.

Legea 188/1999 modificata mai include si principiile administratiei publice, clasificarea functiilor publice, numirea inaltilor functionary publici, atributiile agentiei nationale a functionarilor publici.

Legea 161/2003 reglementeaza masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea functiilor de demnitari publici, dar si a functionarilor publici. Aceasta lege se vrea a fi pentru combaterea si sanctionarea coruptiei. Acestei legi i-se alatura o alta reglementare, anume Legea numarul 544/2001 privind Liberul Acces la Informatiile de Interes Public. Asfel, in primul articol al acestei prevederi se stipuleaza ca 'accesul liber si neingradit al persoanei la orice informatii de interes public. constituie unul dintre principiile fundamentale ale relatiilor dintre persoane si autoritatile publice, in conformitate cu Constitutia Romaniei si cu documentele internationale ratificate de Parlamentul Romaniei'. De asemenea se subliniaza si sanctiunile aplicate in cazul nerespectarii normelor legale, acestea se gasesc in capitolul III al prezentei legi, articolele 21 si 22.

Legea 52/2003 completeaza legea 544/2001.Legea transparentei completeaza demersul legislativ inceput de Legea nr.544 /2001 privind liberul acces la informatiile de interes public.

Contribuie la sporirea gradului de responsabilitate a administratiei publice fata de cetateni.

Stimuleaza participarea activa a cetatenilor si asociatiilor  legal constituite ale acestora la procesul decizional.

Stabileste principii generale, verificate in practica democratica mondiala, referitoare la informarea, consultarea si participarea activa a cetatenilor la decizie.

Creeaza conditiile legale pentru organizarea dezbaterilor publice asupra unor proiecte de acte normative.

Include in sfera sa de actiune toate autoritatile publice, dar si celelalte persoane juridice ce utilizeaza resurse financiare publice, asigurand prin prevederile sale cresterea controlului contribuabililor asupra utilizarii banului public. 

In ceea ce priveste legislatia europeana ,trebuie facuta referire la acqui-ul comunitar. Tratatele au o constitutie supranationala prin jurisprundenta Curtii Europene de Justitie. Problemele reglementate drept arii de politica specifica in Tratate au creat un ansamblu de legi cunoscut astazi drept acquis comunitar. Procesele relevante de elaborare a legilor au creat un fel de "Ordine Juridica a Comunitatii Europene" care se refera la diferite domenii prevazute in Tratate. Aceasta Ordine Juridica este dependenta si autonoma fata de cele ale statelor membre. Tratatele contin mai multe principii juridice generale. Au fost colationate din culturile juridice interne ale statelor membre, au fost impartasite si acceptate formal in tratate si acum contureaza o ordine juridica supranationala cu o dinamica proprie sustinuta.

De aceea este posibil astazi sa vorbim despre un Spatiu Juridic European. Aceasta notiune desemneaza si faptul ca procesul de integrare europeana este recunoscut pe larg ca fiind un proces de integrare juridica. Armonizarea juridica este evidenta in domeniile politicilor care au facut obiectul unor acorduri anterioare, dar nu este la fel de evidenta in acele domenii ale guvernarii unde nu exista conveniente explicite.

Doua dintre domeniile unde nu exista nici o prevedere explicita in Tratat sunt administratia publica, si, discutabil, dreptul administrativ. In aceste domenii nu exista acquis comunitar, cu alte cuvinte nu exista nici o lege care sa fie transpusa in legislatia nationala a statelor membre UE, cu cateva exceptii privind managementul fondurilor europene de catre administratiile publice si achizitiile publice.

Lipsa unei legislatii europene supranationale aplicabila in domeniile administratiei publice si dreptului administrativ, reprezinta o problema dificila pentru acele tari care doresc sa adere la Uniunea Europeana. Li se cere din partea statelor membre UE si a Comisiei Europene sa constituie sisteme de drept administrativ si institutii ale administratiei publice care sa fie capabile sa transpuna corespunzator, sa implementeze si sa aplice legislatia Comunitatii Europene. Aceasta inseamna ca tarile candidate sunt nevoite sa gaseasca si sa se conformeze criteriilor care sustin un sistem administrativ capabil sa intruneasca cerintele privind integrarea in UE dupa cum au fost adoptate de Consiliul European la Copenhaga, Madrid si Luxemburg. Situatia este astfel deoarece progresul tarilor candidate va fi evaluat conform acestor criterii, de exemplu conform criteriului care in expresia raportului periodic al UE privind progresele inregistrate, este catalogat drept "capacitatea judiciara si administrativa de a pune in practica acquis-ul".

Drept urmare au fost realizate niste principii generale de drept administrativ pentru stabilirea standardelor si a criteriilor pentru reformele administratiei publice in tarile candidate la UE.

Exista numeroase principii de drept administrativ investite cu aplicabilitate din partea jurisprundentei Curtii Europene de Justitie. Pe scurt acestea sunt:

suprematia legii

deschidere si transparenta

responsabilitate; si

eficienta si eficacitate in administratia publica.

Suprematia legii presupune ca administratia se supune legii si prin urmare poate fi supusa unui control judiciar. Chiar si puterile discretionare alocate autoritatilor si institutiilor administrative urmeaza a fi exercitate prin inspiratia din principiile dreptului administrativ, pentru ca o astfel de consecventa face diferenta intre liberatate si arbitrar, si prin urmare deciziile acestor autoritati vor fi cercetate de instanta prin comparatie cu respectarea acestor principii.

Principiile dreptului administrativ, asa cum sunt definite de catre Curtea Europeana de Justitie, constituie criteriile ce stau la baza legislatiei administrative a statelor membre UE. Ar trebui interpretate ca standarde care sa inspire constructia si reformele in administratiile publice, in legislatia administrativa, in actiunile si deciziile administrative. Constituie, de asemenea, un fel de Drept Administrativ European care afecteaza si obliga toti actorii in limita teritoriala a statelor membre. Intr-adevar, in acest sens principiile dreptului administrativ nu contureaza doar nucleul de criterii solide care ar trebui sa inspire reformele administrative ale tarilor candidate, dar ele constituie si un gen de acquis comunitar ce urmeaza a fi transpus si pus in aplicare in legislatiile nationale. Se poate spune foarte clar ca principiile dreptului administrativ determina standardele pe care trebuie sa le intruneasca administratiile publice din tarile candidate, standarde impuse de Consiliul European pentru ca acestea sa indeplineasca conditiile de integrare in UE.

Principiile dreptului administrativ

Desi expresia si conceptul de drept administrativ difera de la un sistem national la altul, este posibil acordul asupra unei definitii comune a dreptului administrativ, ca fiind un set de principii si reguli care se refera la organizarea si managementul administratiei publice si la relatiile dintre administratii si cetateni.

Principiile dreptului administrativ, fixand standarde si inspirand comportamentul functionarilor publici, apar de obicei disparate intre diferite parti ale legislatiei in vigoare, in diferite acte ale parlamentului, parti specifice ale legislatiei sau in instantele care au de-a face cu litigii care implica administratia publica. Printre altele, acesta este cazul unor tari ca Belgia, Franta, Grecia, Irlanda, si Marea Britanie. Alte tari au impus codificari generale in ceea ce priveste procedura administrativa, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Acesta este cazul unor tari ca Austria (din 1925), Belgia (1979), Danemarca (1985), Germania (1976), Ungaria (1957), Olanda (1994), Polonia (1960), Portugalia (1991) si Spania (1958).

Aceste principii nu sunt simple idei bazate pe bunavointa; ele sunt incluse in institutiile si procedurile administrative la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligati prin lege sa se conformeze acestor principii legale, care trebuie controlate de organisme de control independente, sisteme de justitie si forte judicioase, scrutine parlamentare si in unele cazuri, de persoane individuale autorizate.

In ceea ce priveste legislatia Comunitatii Europene, Curtea Europeana de Justitie a definit un mare numar de principii ale administratiei publice, raportandu-se la principiile generale ale legislatiei administratiei publice, comune statelor membre si aflate intr-un proces evolutiv. In mod particular, exista si principii stabilite de catre Curtea Europeana de Justitie, si pe care toate statele membre trebuie sa le respecte ca legi ale Comunitatii Europene. Printre acestea sunt: principiul administratiei prin lege; principiile proportionalitatii, certitudinii legale, protectia solicitarilor legitime, nediscriminare, dreptul la o audienta in cadrul procedurilor decizionale in administratie, rapoarte interimare, conditii egale de acces la instantele administrative, responsabilitatea non-contractuala a administratiei publice.

Daca incercam sa sistematizam cele mai importante principii ale administratiei publice, comune vestului Europei, putem distinge urmatoarele grupe: 1) incredere si previzibilitate (certitudinea legala); 2) deschidere si transparenta; 3) responsabilitate; 4) eficienta si eficacitate.

Din acestea, mai deriva si alte principii.

Principiile dreptului administrativ si cele ale functiei publice sunt uneori dificil de definit. Deseori, cele doua par sa se contrazica intr-o anume situatie. Eficienta pare a fi inexistenta in unele proceduri; loialitatea fata de guvern pare a fi in opozitie cu integritatea profesionala si cu neutralitatea politica; deciziile par a fi luate uneori in afara legilor in vigoare, etc.

Natura eluziva a principiilor dreptului administrativ este unul dintre motivele pentru care "conceptele oarbe" sunt atat de comune in legislatia administrativa si in reglementarile functiei publice. Acesta este de altfel unul dintre motivele pentru care instantele nationale sau Curtea Europeana de Justitie sunt implicate atat de des in procese de rezolvare a conflictelor, ca si intr-o continua redefinire a celor doua concepte, readaptate in timp.

Sa incerci sa definesti tot ceea ce presupune administratia publica, in mod clar, poate parea inutil si chiar contraproductiv uneori. In termeni legali, incercarile facute pana acum, de obicei sub forma unor disctinctii cazuale foarte detaliate, au dus la un rezultat care a creat si mai multa confuzie. Confuzia in acest domeniu poate cu usurinta degenera in injustitie. Incercarile exacerbate de a asigura detaliul in reglementarea unor atat de eluzive aspecte, tinde sa duca la inconsistenta si contradictie. Contradictia si discrepanta cauzeaza de asemenea dificultati in actualizarea principiilor, prin afectarea influentelor legale. Din perspectiva legala, apelarea la "principiile oarbe" pare potrivita, datorita maleabilitatii acestora in situatii disparate. Din punctul de vedere al comportamentului functionarilor publici si al autoritatilor publice, bazandu-ne pe bunul simt si cautand inspiratie in modelele consacrate, apare necesitatea unei doctrine specifice.

Incredere si previzibilitate

O parte dintre principiile si mecanismele dreptului administrativ lucreaza in favoarea increderii si a previzibilitatii, numite altfel certitudine sau securitate juridica, in ceea ce priveste actiunile si deciziile administrative. Toate aceste principii vizeaza eradicarea arbitrarului din afacerile publice. Legea presupune un mecanism in continua schimbare pentru incredere si previzibilitate. Aceasta isi asuma principiul "administratiei prin lege". In esenta, legea prevede ca administratia publica trebuie sa-si desfasoare responsabilitatile conform legislatiei in vigoare. Autoritatile publice ajung la anumite decizii respectand reguli si principii generale, aplicate impartial oricarei persoane care li se adreseaza cu o cerere.

Problema intervine in ceea ce priveste neutralitatea si generalitatea cererii (principiul nediscriminarii).

Administratia publica trebuie sa decida in functie de legile in vigoare si de criteriile interpretative produse de catre instante, fara sa ia in considerare nici un alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relationarii sau oricarei alte devieri. De asemenea, legislatia necesita o ierarhie de reguli legale, emise de instante independente, si stipuleaza principiul conform caruia o autoritate publica nu este investita in mod normal cu o putere de decizie exclusiva, aceasta fiind in contradictie cu legile in vigoare, facute publice prin decizii specifice.

O notiune legata de legislatie este si aceea a competentei legale. Autoritatile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate in jurisdictia lor legala. In acest context, competenta inseamna puterea de a decide, in mod legal si expresiv, asupra unei probleme date de interes public, lucru care nu numai ca autorizeaza persoana in cauza sa ia o decizie, dar o si obliga sa-si asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate publica competenta nu poate renunta la aceasta responsabilitate. Notiunea de competenta este strict definita, astfel incat decizia unei persoane neautorizate (aflate in afara jurisdictiei legale) este nula, si va fi declarata nula de orice curte judecatoreasca.

Increderea si previzibilitatea administratiei publice nu sunt neaparat in contradictie cu liberatea administrativa. Libertatea si arbitrarul nu sunt acelasi lucru. Deciziile de acest fel se refera la aspectele care, intr-un cadru legal, confera autoritatii publice o anumita libertate de decizie. Acest tip de decizii le sunt permise anumitor corpuri administrative din mai multe motive, insa acest lucru nu presupune devierea de la litera legii, in nici un caz. Necesitatea libertatii decizionale apare datorita faptului ca legislatia nu poate prevede orice tip de situatie care ar putea interveni in timp. De aceea, in mod expres, autoritatilor publice li se confera acest statut. Instantele au elaborat insa o doctrina a libertatii decizionale in administratia publica, doctrina care contine principii variate, care guverneaza si constrang exercitarea acesteia.

Printre acestea este principiul care obliga autoritatile publice sa actioneze numai in buna credinta, sa urmareasca interesul public intr-o maniera rezonabila, sa urmeze proceduri corecte, sa respecte cerintele nediscriminarii si sa urmareasca notiunea proportionalitatii. Cu alte cuvinte, libertatea decizionala nu poate opera fara respectarea principiilor generale ale dreptului administrativ, de vreme ce acestea creeaza practic o contrabalanta vis-à-vis de puterea de decizie acordata autoritatilor publice.

Un alt principiu care pledeaza in favoarea increderii si previzibilitatii este principiul legal al proportionalitatii. Aceasta inseamna ca actiunea administrativa trebuie sa decurga in mod proportional cu procesul si respectiv cu finalizarea pe cale legala, neprivand cetatenii de nici un aspect care sa faciliteze atingerea scopului propus si corect din punct de vedere legal. Proportionalitatea este in stransa legatura cu rezonabilul. De asemenea, mai inseamna ca este ilegal sa aplici legea numai atunci cand prin aceasta apare un avantaj, neintentionat omis de lege.

Acest lucru poate constitui ceea ce se numeste abuz de putere administrativa. Proportionalitatea este in mod particular relevanta in cazuri de anchete administrative solicitate (cazuri de expropriere), in care indivizii sunt privati de drepturile de proprietar in favoarea interesului public. Notiunea de proportionalitate a fost cu precadere dezvoltata de catre Curtea Europeana de Justitie, urmand o linie deja stabilita de legislatia germana, pentru ca apoi sa patrunda in majoritatea sistemelor administrative europene, prin legislatia Comunitatii Europene.

Un principiu care pledeaza in favoarea "administratiei prin lege" este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta inseamna proceduri care sa aplice legea in mod clar si impartial, sa acorde atentie valorilor sociale, cum ar fi respectul fata de oameni si protectia demnitatii lor. O aplicatie concreta a corectitudinii procedurale este principiul care prevede ca nici un om nu va fi privat de drepturile sale fundamentale fara a fi fost avizat in prealabil si audiat intr-o maniera corespuntatoare.

Termenul limita este unul dintre elementele care sustin increderea si previzibilitatea in administratia publica. Intarzierile in luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza adevarate frustrari, injustitii sau pot afecta in mod negativ atat interesul public cat si cel privat. Intarzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvari pe cale politica. Dar, deseori, acest fenomen este asociat cu ineficienta si incompetenta functionarilor publici.

Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecarui caz. Pe de alta parte, o functie publica cu o schema de recrutare si avansare bazata pe merit, si care presupune o pregatire regulata, poate reduce incompetenta in cadrul administratiei publice, lucrand astfel in favoarea adevaratelor valori.

Profesionalismul si integritatea profesionala in functia publica duc in mod clar la aceeasi incredere si previzibilitate a administratiei publice. Integritatea profesionala a functiei publice se bazeaza pe impartialitate si independenta profesionala. Impartialitatea se refera la absenta preferintelor personale. In domeniul administratiei publice, preferinta inseamna a favoriza un anumit aspect al unei situatii date, cauzand ca si consecinta un detriment nejustificat si nedrept interesului general sau drepturilor altor parti interesate. Adesea are sens de prejudecata sau de judecata gresita. Aspectele legale care interzic functionarilor publici implicarea in decizii care se refera la probleme vis-à-vis de care ei ar putea avea un interes personal sunt promulgate tocmai pentru a intari valoarea impartialitatii. Mita, presiunile, ambitia politica necontrolata si dorinta asidua de promovare sunt principalele cauze ale pierderii independentei profesionale.

Mita inseamna in acest caz un profit ilegal. Presiunile genereaza pierderea independentei provocata de teama. Ambitia politica si lacomia profesionala pot pune functionarii publici in situatii voit avantajoase pentru superiorii lor, provocand supunerea oarba a acestora in fata dorintelor sefilor si chiar privandu-i de obisnuinta de a gandi.

O functie publica al carei sistem de recrutare si promovare este in primul rand bazat pe patronajul politic sau pe aliante de diferite tipuri, este mult mai expusa riscului de a desconsidera integritatea profesionala decat un sistem care se bazeaza pe merite. O functie publica in care functionarii au un statut specific care reglementeaza drepturile lor de a evolua in cariera, trasand in mod clar atat drepturile cat si indatoririle acestora, furnizand un nivel al veniturilor corect si proportional, face ca acesti functionari sa fie mai putin expusi coruptiei, cointeresului si supunerii neconditionate si in consecinta contribuie in mod decisiv la cresterea valorii integritatii profesionale. Cum s-a spus inainte, integritatea profesionala afecteaza in mod pozitiv ceea ce numim increderea in administratia publica si previzibilitatea actiunilor acesteia. Cu toate acestea, trebuie spus ca independenta functiei publice nu inseamna neaparat libera judecata si opinie a reprezententilor ei. Exista standarde profesionale care trebuie respectate si aspecte legale care trebuie urmate. Este necesar echilibrul legal intre notiunea de independenta si cea de loialitate.

Deschidere si transparenta

Deschiderea sugereaza faptul ca administratia este dispusa sa accepte un scrutin venit din exterior, in timp ce transparenta semnifica gradul de deschidere in cazul unui scrutin sau al unei verificari.

Aceste doua caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetatean implicat intr-o procedura administrativa sa poata urmari derularea acesteia, pe de alta parte, administratia permitand astfel cu mai multa usurinta o evaluare venita din partea unor institutii autorizate. Cele doua principii sunt instrumente necesare pentru respectarea legii, pentru egalitatea in fata legii si pentru responsabilitate.

Ca regula generala, politica administratiei publice ar trebui sa fie una de deschidere si transparenta. Numai cazuri de natura exceptionala ar trebui tinute secrete si clasate ca si confidentiale, cum ar fi cele legate de securitatea nationala sau aspecte similare. La fel, date personale nu trebuie revelate unor terte parti.

In realitate, numai cateva aspecte specifice afecteaza securitatea nationala. Oricum, autoritatile au tendinta de a declara unele documente confidentiale, mai des decat ar fi cazul. Este potrivit sa mentionam aici ca, exceptand Suedia, de la sfarsitul secolului al XVIII- lea, standardul traditional al administratiei a fost discretia. Numai incepand cu anii 60 a inceput sa se dezvolte stilul deschis de guvernare in unele democratii, astazi fiind considerat un standard esential pentru administratia publica. In trecut, singura aplicatie a principiului de deschidere in democratiile vest europene, era, pe de o parte principiul care prevedea faptul ca legile intrau in vigoare numai dupa publicarea lor intr-un buletin sau ziar oficial si pe de alta parte, faptul ca deciziile administrative erau aplicabile numai dupa comunicarea si acceptarea lor de catre cei in cauza.

Deschiderea si transparenta in administratia publica servesc doua obiective precise. In primul rand, respecta interesul public in masura in care limiteaza mal-administrarea si coruptia. In al doilea rand, sunt esentiale pentru respectarea drepturilor individuale, in masura in care furnizeaza motivele necesare deciziilor administrative, si in consecinta ajuta partile interesate sa-si exercite dreptul de a solicita recurs.

Mai multe aplicatii practice ale acestor principii exista in legea administratiei publice. Actiunile administrative trebuie sa fie motivate si subscrise celei mai apropiate autoritati competente. Registrele publice trebuie facute accesibile marelui public. Agentii autoritatii trebuie sa-si faca publica identitatea.

Functionarii publici trebuie sa accepte anumite restrictii in ceea ce priveste castigul din activitati private, care in orice caz trebuie sa fie anuntate si autorizate inainte de a avea loc. Un aspect esential al aplicatiei in acest caz este obligatia autoritatilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

Un document administrativ sau o decizie trebuie insotita de o motivatie. Din aceasta trebuie sa rezulte motivele care au condus la luarea deciziei finale si de asemenea, trebuie sa arate corelarea celor solicitate cu legislatia in vigoare. In consecinta, aceasta motivatie ar trebui sa includa faptele si evidenta lor, la fel ca si o justificare legala. Acest document este foarte important in cazurile in care o solicitare a unei parti interesate este respinsa. Intr-un astfel de caz, motivatia trebuie sa arate clar de ce evidentele sau argumentele prezentate de catre partea solicitanta nu au putut fi acceptate.

In dreptul administrativ, una dintre problemele constante este ce anume constituie ceea ce numim motive adecvate, acesta fiind si unul dintre principalele motive de litigiu. Ceea ce este cu adevarat important este ca motivatia trebuie sa transmita elementele esentiale ale procedurii administrative aplicate si de asemenea sa aiba un grad de justificare suficient pentru a permite partea interesata sa solicite un recurs la decizia finala. Acest act este un instrument al deschiderii si transparentei in administratie, precum si al responsabilitatii acesteia.

Responsabilitatea

In general, raspundere inseamna ca o persoana sau o autoritate trebuie sa explice si sa justifice propriile sale actiuni. In dreptul administrativ, aceasta inseamna ca orice organism administrativ trebuie sa raspunda de actele sale in fata unei alte autoritati administrative, legislative sau juridice.

Raspunderea mai presupune si faptul ca nici o autoritate nu trebuie scutita de scrutine sau verificari din partea altor autoritati. Aceasta se poate efectua prin mai multe mecanisme diferite, inclusiv de catre instante, apelul la organisme administrative superioare, de catre un functionar insarcinat cu sondarea opiniei publice, inspectie facuta de o comisie speciala sau scrutinul unei comisii parlamentare. Responsabilitatea este un instrument in a demonstra daca principii ca respectarea legii, deschiderea, transparenta, impartialitatea si egalitatea in fata legii sunt respectate. Responsabilitatea este esentiala pentru consolidarea unor valori ca eficienta, increderea sau previzibilitatea in administratia publica.

O caracteristica speciala a responsabilitatii administratiei publice, stipulata de lege, este concentrarea ei intr-un complex de proceduri formale. Nu este definita ca o notiune abstracta, ci dimpotriva apare ca ceva foarte concret, explicat prin procedee specifice. Pe de o parte se urmareste in ce masura sunt respectate principiile europene impuse in administratia publica de catre functionarii publici si de catre autoritatile publice, iar pe de alta parte, cat de strict sunt urmate procedurile legale specifice administratiei.

Supravegherea este necesara pentru a crea sentimentul responsabilitatii, pentru a avea siguranta ca organismele administrative isi exercita activitatea conform legii si ca urmaresc procedurile stabilite.

Institutiile si mecanismele de supraveghere monitorizeaza si fac scrutinul actiunilor oficialilor publici.

Scopul supravegherii este sa stabileasca daca administratia publica isi exercita functiunile in mod eficace, eficient si in limitele de timp stabilite, precum si daca principiile si procedurile stipulate de reglementari specifice sau generale, sunt respectate. Cu alte cuvinte, procesul de supraveghere apare ca parte componenta a principiului "administratie prin lege", aspect esential pentru a putea respecta atat interesul public cat si cel individual.

Aceste institutii si mecanisme de supraveghere pot avea mai multe forme: instante, procuratura, functionarii insarcinati cu sondarea opiniei publice, audieri interne si externe, inspectorate, autoritati decizionale, comisii parlamentare, presa, etc.

Pe scurt, toate aceste mecanisme sunt concepute pentru o cat mai exacta respectare a legii, pentru transparenta, responsabilitate, eficacitate si eficienta, considerate principii cheie in administratia publica si in functia publica. Cu alte cuvinte, acestea sunt concepute pentru a proteja atat interesul public cat si cel privat, pentru a spori calitatea procesului de luare a deciziilor si pentru a imbunatati responsabilitatea, securitatea legala si legitimitatea administratiei publice.

Nici o alta institutie contemporana nu are atat de multe si variate tipuri de verificare ca administratia publica. Acest lucru genereaza ideea rolului special si delicat pe care functia publica il are in societatile democratice moderne.

Eficienta si eficacitate

O dimensiune specifica a responsabilitatii se refera la eficienta in performantele administratiei publice. Recunoasterea eficientei ca o valoare importanta pentru functia publica este de data relativ recenta. Cum statul a devenit producatorul serviciilor publice, s-a introdus notiunea de productivitate in administratie. Astazi, datorita constrangerilor fiscale din multe tari, performanta eficace si eficienta a administratiei publice in a asigura servicii publice societatii este din ce in ce mai studiata. Eficienta este caracterizata ca o valoare constand in mentinerea unei bune rationari intre resursele utilizate si rezultatele obtinute.

O valoare care deriva in mod automat este eficacitatea, care consta in siguranta faptului ca performantele administratiei publice se indreapta catre scopurile propuse, solutionand problemele publice pe cale legala. In principal, consta in analizarea si evaluarea politicilor publice specifice si asigurarea ca acestea sunt corect implementate de catre administratia publica si de catre functionarii publici.

In constitutiile vest europene de data mai recenta, ca cea a Spaniei (1978), eficienta si eficacitatea administratiei publice au fost semnalate ca principii constitutionale, impreuna cu alte principii clasice, cum sunt respectarea legii, transparenta si impartialitatea. De asemenea, legea administratiei publice, se refera adesea la economie, eficienta, eficacitate (cunoscute ca "cele trei E-uri") si respectare a legii, ca principiile care trebuie sa prezideze administratia publica, activitatile si deciziile functionarilor publici.

Eficienta, ca valoare manageriala, poate parea in conflict cu legea si cu procedurile obligatorii, de vreme ce este o valoare politico-democratica. Managerii publici vad adesea procedurile legale ca inamici ai eficientei. Unele proceduri stabilite pot fi in conflict cu un anumit aspect economic, si pot afecta in mod negativ balanta dintre costurile si beneficiile financiare ale unei actiuni administrative.

Acest conflict genereaza mai multe dezbateri. Un anumit numar de institutii si solutii legale tind sa fie afectate de acest conflict. Printre cele institutionale, se poate aminti procesul transferarii activitatilor de productie catre sectorul privat prin proceduri contractuale, pastrand administratiei publice rolul de a fi factorul care concepe aceste contracte si apoi le monitorizeaza. Din punct de vedere legal, au fost legiferate un mare numar de legi asupra achizitiilor administratiei publice. Directiva CE cu privire la aceasta s-a dovedit a fi o sursa importanta de omogenizare a principiilor legale in intreaga Uniune Europeana.

Legislatia CE prevede de asemenea necesitatea unei administratii eficiente, avand in vedere in special directivele si reglementarile Comunitatii. Acest lucru a obligat mai multe state membre sa faca modificari in organizarea lor, in structurile administrative si in aranjamentele decizionale, cu scopul de a sustine efectiv si in mod eficient legislatia europeana si de asemenea, sa asigure o cooperare eficienta intre institutiile Comunitatii Europene, asa cum reiese din sectiunea urmatoare.

Principiile enumerate mai sus pot fi regasite in dreptul administrativ din toate tarile europene. Desi administratiile publice din aceste state sunt structuri foarte vechi, ele s-au adaptat continuu la conditiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea Europeana, care presupune in sine o evolutie.

Contactul constant dintre functionarii publici ai statelor membre UE si Comisie, solicitarea de a dezvolta si implementa acquis-ul comunitar la standarde echivalente de incredere in toata Uniunea, necesitatea unui sistem de justitie administrativa unic pentru Europa si impartasirea principiilor si valorilor administratiei publice au dus la o anumita convergenta intre administratiile nationale. Acest lucru a fost descris ca "spatiul administrativ european".

Scopul acestei sectiuni este sa exploreze fortele care conduc inspre acest asa-numit spatiu administrativ european, cum se creeaza acesta, care sunt standardele in administratia publica stabilite de un set de principii administrative comune si, in sfarsit, cum s-ar face simtita prezenta acestor principii in toate institutiile specifice ale unei tari candidate la aderare.

Sistemele legislative ale statelor membre UE se afla intr-un proces constant de aproximare, in multe domenii diferite, sub indrumarea legislatiei Comunitatii, prin activitatea legislativa a institutiilor Comunitatii si prin cazuri ale Curtii Europene de Justitie. Conceptele legale ale CE sunt introduse in sistemele nationale prin directive sau reglementari direct aplicabile, care trebuie intai adaptate legilor nationale. Aceste directive pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre si pot duce la importante schimbari in principiile legale aplicabile in administratia publica, intr-un sector specific.

Hotararile Curtii Europene de Justitie pot genera principii cu un caracter mai general, care sunt aplicabile in mai mult de un singur sector al legii. Mai mult chiar, in multe cazuri interpretarea actelor legislative ale Comunitatii Europene, de catre Curtea Europeana este cea care duce la modificari in felul in care principiile dreptului administrativ sunt aplicate intr-un stat membru UE.

Aceasta ne permite sa inregistram un fel de europenizare a dreptului administrativ, privita ca un element remarcabil al recentei dezvoltari a sectorului legislativ.

Toate acestea demonstreaza necesitatea unui spatiu administrativ european, care in general sa vizeze aranjamentele institutionale de baza, procesele, standardele administrative comune si valorile functiei publice. Aceasta lista este departe de a fi completa asa cum exista diferente calitative considerabile intre statele membre. De altfel, problemele ivite intre statele membre din cauza acestor diferente constituie unul dintre motivele pentru care institutionalizarii i s-a acordat o asa de mare prioritate in procesul de extindere inspre Europa Centrala si de Est. Tarile candidate vor trebui sa si dezvolte administratiile pana la nivelul de incredere necesar spatiului administrativ european si la aplicarea unui numar acceptabil de principii, proceduri si aranjamente administrative structurale. Acesta este standardul minim de calitate si incredere a administratiei publice, pe care tarile candidate trebuie sa-l obtina

Comunitatile Europene care s-au implicat initial in crearea unei piete economice comune, au evoluat apoi in crearea Uniunii Europene, institutie care nu este condusa numai de interese economice, dar mai ales de dorinta de a construi legaturi sociale si politice intre popoarele europene, asa cum s-au exprimat semnatarii Tratatului de la Roma. Uniunea Europeana nu inseamna numai o piata de bunuri si servicii.

Cele patru libertati stipulate de Tratatul de la Roma, libera miscare a bunurilor, a serviciilor, oamenilor si a capitalului inseamna ca administratiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare si asigurare a acestor drepturi, direct derivate din Tratate, trebuie sa actioneze intr-o directie care sa conduca spre implementarea efectiva a acestor Tratate, din toate punctele de vedere. Tratatele Comunitatii Europene si legislatia secundara de implementare a lor sunt parte componenta a legilor nationale ale statelor membre. Administratiile publice si instantele nationale sunt obligate sa aplice aceste Tratate, precum si legislatia secundara aferenta, in aceeasi masura in care o fac cu legile proprii.

Rezultatul este ca, desi fiecare stat membru are libertate totala de a decide asupra modurilor de obtinere a rezultatelor predicate de Tratate si de legislatia secundara a Comunitatii Europene, in cadrul Uniunii s-au dezvoltat intelesuri si principii comune. Situatia este vizibila in mod particular in ceea ce priveste domeniul principiilor de drept administrativ.

O alta sursa de aproximare administrativa este contactul constant dintre oficialii statelor membre si dintre acestia si cei ai Comunitatii Europene. Aceste relatii interguvernamentale, care sunt in principal relatii intre popoare, contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel national, si la un schimb benefic de initiative pozitive pentru a obtine rezultatele vizate de aceste politici. Cooperarea inter-administrativa este un alt concept stipulat si promovat de Tratatul Maastricht (art. 209 A). Cooperarea si schimbul au efectul de a crea presiuni formale pentru a se atinge standardele dorite, pentru felul in care administratiile publice nationale isi indeplinesc angajamentele supranationale, si pentru a se asigura obtinerea rezultatelor vizate de Tratatele si legislatia secundara a Comisiei Europene.

Constitutiile moderne contin prevederi referitoare la conditia functiei publice, sau chiar modele generale de administratii publice. Cele mai multe dintre aceste constitutii impun un ansamblu legal specific pentru coordonarea relatiei dintre functionari si stat. De exemplu, constitutiile Frantei, Germaniei, Greciei, Italiei, Portugaliei si a Spaniei includ, direct sau indirect, principii de baza pentru functia publica.

Conditii si standarde similare, dar modele diferite de functii publice profesioniste

Functia publica constitutionala moderna, intr-o democratie este posibila numai daca indeplineste un set de conditii:

Separarea dintre sfera publica si cea privata.

Separarea dintre politica si administratie.

Dezvoltarea responsabilitatii individuale a functionarilor publici prin procese decizionale comune. Aceasta impune prezenta unor manageri publici bine instruiti si educati.

Protectia muncii, stabilitate, nivel de plata, drepturi si atributii bine definite pentru functionarii publici.

Recrutare si promovare bazate pe merit.

Toate aceste conditii contribuie, intr-o mare masura, la definirea naturii si a valorilor unei functii publice profesioniste.

In definirea functiilor publice, statele membre UE au adoptat abordari diferite, de obicei rezultate ale istoriei fiecarui stat, cu moficarile de rigoare, facute in timp. Cateva tari, cum ar fi Franta, Irlanda, Olanda, Spania si Suedia au functii publice care corespund fiecarui angajat public, in conditiile in care se considera ca fiecare dintre acestia este parte a ansambului executiv al statului.

In acelasi timp, alte state, ca Austria, Germania, Marea Britanie si de curand Danemarca si Italia au redus scopul conceptului de functie publica la asa-numita " administratie publica de baza", referindu-se in mare la acele functii pe care numai statul este legitimat sa le deserveasca. In acest caz, numai profesionisti ai managementului si administratiei publice si profesionisti detinatori ai puterilor de stat (politia, corpul vamal, etc) sunt considerati functionari publici. In unele tari ale Europei Centrale si de Est, ca Ungaria si Polonia, se implementeaza acest concept restrans al functiei publice, in timp ce Lituania investigheaza o modalitate de a aplica modelul Frantei.

In anumite state membre UE, majoritatea angajatilor in domeniu au statutul de functionari publici. Aceasta inseamna ca ei sunt guvernati de o legislatie a functiei publice, si nu de legile generale ale muncii care stabilesc standarde minime pentru relatiile contractuale dintre angajati si angajatori asa cum se intampla in sectorul privat. Acesta este cazul Greciei, Belgiei, Frantei, Irlandei, Olandei, Portugaliei si Spaniei.

Marea Britanie constituie un caz special: functionarii publici beneficiaza de reguli specifice care le asigura statutul. Principii constitutionale rezerva jurisdictia Cabinetului (prerogativ regal). Aceasta, inter alia, explica de ce nu exista o lege a functiei publice in aceasta tara. In alte tari, numai o parte a angajatilor in domeniu au statutul de functionari publici. In Germania exista o distinctie clara intre functionarii publici, aceia care detin autoritatea publica a puterii de stat (aprox. 40%) si restul, care se subordoneaza legii muncii. Motivul: Constitutia germana prevede un astfel de model, precum si criteriile de distinctie intre Beamte (functionari publici) si Angestellte (angajati ai statului), care se refera la indeplinirea acelor functii care inseamna exercitarea autoritatii publice. Functionarii publici sunt priviti ca instrumente executive ale statului, capabili sa deserveasca orice guvern aflat la putere (principiul neutralitatii politice), si care sunt raspunzatori pentru faptele lor in fata legii.

BIBLIOGRAFIE:

Legea 215 / 2001

Legea 188 / 1999

Constitutia Romaniei

Capacitate administrativa si acquis comunitar- Ani Matei