Elemente de procedura privind contenciosul administrativ

ELEMENTE DE PROCEDURA PRIVIND CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Notiunea de contencios administrativ

Notiunea de contencios administrativa fost utilizata intr-un sens larg, evocand totalitatea litigiilor dintre administratie si particulari, precum si intr-un sens restrans evocand numai acele litigii solutionate de instantele judecatoresti. In prezent prin contencios administrativ se inteleg acele litigii solutionate de instantele judecatoresti care privesc raporturile dintre particulari si organele administratiei sau serviciilor publice in legatura cu activitatea specializata proprie a acestora[1].

Contenciosul administrativ este reglementat in tara noastra de Legea nr. 554/2004.

Conditiile actiunii in contencios administrativ si actele administrative exceptate de la procedura contenciosului

Deoarece Legea nr. 29/1990 nu a precizat expres ce conditii trebuie indeplinite pentru promovarea unei actiuni in contencios administrativ, doctrina a incercat sa le stabileasca Iara a ajunge, insa, la un punct de vedere unitar Potrivit unui argumentat punct de vedere, valabil si sub regimul Legii nr. 554/2004, conditiile actiunii in contencios administrativ sunt urmatoarele:

- actul atacat sa fie un act administrativ;

- actul sa v.atame un drept subiectiv sau un interes legitim;

- actul sa emane de la o autoritate publica (guvernamentala sau neguvernamentala);

- sa se fi parcurs procedura administrativa prealabila prevazuta de lege;

- actiunea sa fie introdusa in termenul prevazut de lege;

- actul sa fie emis ulterior intrarii in vigoare a Legii nr.29/1990 .

Potrivit art. 2 alin 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se intelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul aceleiasi legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca

obiect:

- punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

- executarea lucrarilor de interes public;

- prestarea serviciilor publice;

- achizitiile publice;

Actului administrativ se delimiteaza de simple adrese si circulare. Uneori, in baza acestora un functionar public adopta o conduita ce lezeaza interesele cetateanului. Atacand actul in care se materializeaza conduita functionarului, cel interesat determina si verificarea legalitatii adresei sau circularei (acte administrative interne). Circularele si adresele interne 929c28j pot fi atacate si in mod distinct pe calea unei actiuni directe. Nu pot fi atacate insa acele adrese care au semnificatia unor notificari ale cetatenilor.

Practica a intalnit dificultati si in stabilirea naturii juridice (ca acte administrative sau nu) a actelor de desfacere a contractului de munca, a deciziilor de numire si eliberare din functie, a deciziei prefecturii de restructurare a unei unitati economice cu capital de stat

in mai multe societati comerciale, etc. In toate aceste situatii criteriul de delimitare a actelor administrative de alte acte trebuie sa il constituie trasaturile acestora de a fi forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice, de a fi emis in realizarea puterii publice si de a fi rezultatul vointei juridice unilaterale a emitentului.

Intr-un anumit sens si refuzul de a da curs cererii unui particular sau de a raspunde acestui a are semnificatia unui act administrativ reprezentand o manifestare de vointa in realizarea puterii publice.

Pentru a stabili existenta sau inexistenta conditiei ca actul administrativ sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim trebuie sa se porneasca si de la dispozitiile constitutionale care consacra drepturile si libertatile cetatenesti, drepturile si libertatile omului in general. Nu intereseaza din aceasta perspectiva ce drept anume a fost lezat prin actul administrativ, singura conditie fiind aceea ca dreptul sa fie ocrotit de lege.

Cat priveste interesul legitim, acesta trebuie privit mai intai prin prisma interesului ca si conditie de exercitiu a actiunii civile. El poate sa fie al celui ce promoveaza actiunea in contencios, dar si al altor persoane fizice sau juridice, al unei colectivitati pe care cel ce ataca actul administrativ este mandatat in concret sau generic sa il apere. Astfel, o organizatie, asociatie, fundatie, partid politic recunoscute de stat poate ataca un act administrativ invocand interesul legitim public sau colectiv pe care este indrituit sa il apere conform actului constitutiv[3].

Conditia ca actul sa emane de la o autoritate publica este intrunita cand organul emitent este o autoritate administrativa ori cand actul este emis de o autoritate legislativa sau judecatoreasca, dar are o natura administrativa[4].

Potrivit Legii Of. 554/2004 prin notiune a de autoritate publica trebuie sa se inteleaga orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul acestei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.

Articolul 7 din Legea Of. 554/2004 impune obligatia pentru cel ce se considera vatamat sa se adreseze mai intai autoritatii emitente si abia ulterior, in cazul in care aceasta sau autoritatea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia, instantei. Omisiunea recurgerii la procedura administrativa prealabila nu este sanctionata cu respingerea actiunii. Reglementarea procedurii administrative prealabile are drept scop sa ofere cadrul legal al rezolvarii mai rapide si mai eficiente a probelor cetatenilor; uneori, insa aceasta reglementare favorizeaza, dimpotriva, tergiversarea solutionarii legale a conflictului de interes dintre cetatean si organul administrativ.

Articolul.l1 din Legea Of. 554/2004 stabileste ca cel vatamat in dreptul sau interesul sau trebuie sa sesizeze instanta in 6 luni de la :

- data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau, dupa caz, data comunicarii refuzului, considerat nejustificat, de solutionare a cererii;

- data expirarii termenului legal de solutionare a cererii, fara a depasi termenul prevazut la alin. (2).

In orice caz introducerea actiunii in justitie trebuie facuta cel mai tarziu intr-un an de la data emiterii actului administrativa carui anulare se cere. Aceasta inseamna ca legiuitorul a acceptat principial posibilitatea ca termenele de 6 luni sa poata fi afectate de discontinuitate.

In fine, desi numai in mod intamplator poate fi luata astazi in discutie, deoarece este prevazuta in mod expres de act. 19 din Legea nr.29/199.0, mentionam si conditia ca actele administrative sa nu fie emise anterior intrarii in vigoare a acestei legi (8 decembrie 1990). Intr-un fel se poate sustine ca s-a consacrat regula potrivit careia

controlul actelor administrative este supus regimului prevazut de lege la data emiterii lor.

Nu toate actele administrative pot fi atacate in contencios. Sunt scoase astfel de sub controlul justitiei, pe calea prevazuta de Legea nr. 554/2004:

- actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

- actele de comandament cu caracter militar;

- actele pentru desfiintarea sau modificareacarora se prevede o alta procedura judiciara;

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea. nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,. precum si pentru inlatufarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Legea a enumerat circumstantele exceptionale care impun si justifica emiterea unor acte administrative scoase de sub controlul judecatoresc pe calea contenciosului administrativ: starea de asediu, starea de urgenta (ambele corespund notiunii de stare de necesitate folosita in Legea nr. 29/1990 anterior adoptarii Constitutiei), calamitati si sinistre. Au acest regim nu numai actele care' instituie starea de asediu sau starea de urgenta, dar si unele acte emise pentru inlaturarea cauzelor care au determinat instituirea acestora. De pilda, dupa instituirea starii de urgenta, ordinul autoritatii administrative prin care se interzice persoanelor sa intre intr-un perimetru unde au loc operatiuni de salvare, nu va putea face obiectul contenciosului administrativ. De asemenea, dispozitia de inchidere a circulatiei pe un pod folosit la transportul materialelor de indiguire, in cazul unor inundatii poate fi atacata numai pentru exces de putere. Ratiunea restrangerii severe a controlului in contencios a acestor acte consta in caracterul lor deopotriva urgent si provizoriu, dar si in aceea ca ori cat de repede s-ar judeca, de regula, nu se poate pronunta o hotarare eficienta.

Mai mult, cel ce a dispus masura sau actul administrativ cunoaste cel mai bine situatia de fapt, iar daca gresit poate raspunde inclusiv pentru o infractiune de abuz in serviciu, astfel incat aceste acte ,si masuri se dispun dupa o matura analiza.

Nu orice act al autoritatii militare este si act de comandament militar, astfel incat practica a trebuit sa stabileasca in fiecare caz in parte ce acte au caracter de comandament si care au un caracter de gestiune sau de simpla administratie militara. S-a stabilit ca au asemenea caracter infiintarea sau desfiintarea de unitati militare, concentrarea de trupe pentru exercitii, stabilirea unor noi state de organizare, etc.[5].

Actele pentru desfiintarea sau modificarea carora este necesara o alta procedura judicioasa nu necesita discutii, fiind ­credem, noi -suficient a exemplifica prin dispozitiile legilor nr. 70/1991, 215/2001, 18/1991, 213/1998, etc.

Partile in proces

Legitimare procesuala activa in actiunile in contencios administrativ are orice persoana fizica sau juridica ce se considera vataJl1ata in drepturile sau in interesele sale legitime, precum si orice persoana care justifica un interes, chiar al altuia, daca lege a ii ingaduie sa apere acel interes. Subiectele de sezina sunt enuntate de art. 1 din Legea contenciosului administrativ: persoana vatamata intr-un drept sau interes legitim, prefectul, Ministerul Public, Avocatul Poporului, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, autoritatea publica emitenta a actului administrativ nelegal.

In cazul in care persoana invoca un drept sau un interes propriu nu sunt necesare discutii. Este nevoie de unele precizari pentru celelalte subiecte care pot introduce actiunea in contencios.

Prefectul este reprezentantul Guvernului in teritoriu si are ­intre altele - atributii de control de tutela administrativa. El poate ataca in contencios acte ale organelor locale ale administratiei publice ca fiind nelegale; prin aceasta apara interesele generale ale societatii, ale comunitatii locale; prefectul nu va putea ataca actele Guvernului, organ administrativ ierarhic superior.

Ministerul Public reprezinta, in activitatea judiciara interesele generale ale societatii, apara ordinea de drept, drepturile si libertatile cetatenilor (art.131 al.1 Constitutie). Daca actul administrativ vatama drepturi sau interese ale unui minor sau interzis judecatoresc, procurorul isi legitimeaza calitatea procesuala activa si pe dispozitiile arte 45 C.pr.civ., iar daca evoca excesul de putere, actiunea procurorului isi are suport normativ si in prevederile arte 1 al. 5 din Legea nr.

Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului atunci cand apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi inlaturat decat prin justitie. Petitionarul dobandeste, de drept, calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate, incat va exista o coparticipare procesuala activa.

Agentia Nationala a Functiona: lor Publici va avea calitate procesuala activa atunci cand apara interesele functionarilor publici in conditiile Legii nr. 188/1999, republicata in Monitorul Oficial, Partea 1 nr. 251 din 22 martie 2004.

Desi legea anterioara a contenciosului administrativ nu a prevazut, in practica judiciara s-a ridicat problema anularii actului administrativ nelegal care a produs efecte in circuitul civil. Legiuitorul din anul 2004 a adoptat solutia normativa de a statua ca organul administrativ care a emis un asemenea act poate solicita instantei sa-l anuleze.

Partidele politice si organizatiile si asociatiile cu scop nepatrimonial pot ataca si ele actele administrative care vatama drepturi sau interese legitime pe care trebuie sa le apere conform actelor constitutive. Actele constitutive sunt supuse controlului judecatoresc; fara autorizatia judecatorului nu se poate sustine ca aceste persoane juridice ar exista. A nu le recunoaste legitimare procesuala activa inseamna a nega legalitatea infiintarii lor sau este o limitare a exercitiului drepturilor acestora, o limitare a capacitatii de folosinta care este neprevazuta de lege.

Calitate procesuala pasiva au, ca regula, organele administrative care au emis actul atacat si functionarii acestora care au elaborat actul sau care se fac vinovati de refuzul rezolvarii cererii. Atunci, insa, cand insusi organul care a emis actul solicita anularea sa, calitate procesuala pasiva nu pot avea decat persoanele fata de care actul administrativ si-a produs efectele prin intrarea sa in circuitul civil.

Reguli privind declansarea si desfasurarea procesului

Reclamantul investeste instanta de contencios printr-o cerere intocmita in conditiile dreptului comun, la care ataseaza actul pe care il ataca sau raspunsul prin care i se comunica refuzul autoritatii de a da curs cererii sale. Daca nu a primit raspunsul la o cerere a sa, reclamantul va depune copia cererii, certificata pentru conformitate cu originalul de cel ce a primit cererea. In acest fel se incearca prevenirea abuzurilor de drept evidente prin chemarea in judecata pentru emiterea unui act inexistent, iar pe de alta parte se creeaza conditiile pentru ca autoritatea administrativa sa identifice rapid actul contestat si sa-si poata pregati in mod corespunzator apararile.

Potrivit dispozitiilor art. 16 al. 2 din Legea ne. 554/2004, daca in judecata a fost chemat si functionarul care a elaborat si semnat actul atacat , el va putea sa cheme in garantie pe superiorul sau care i-a dat ordin scris sa semneze actul. Daca functionarul parat invoca o dispozitie nescrisa, instanta de contencios nu va admite in principiu cererea de chemare in garantie. Probatoriile in acest caz ar putea dura mai mult timp decat impune necesitatea clarificarii raporturilor dintre

reclamant si parat, iar procedura contenciosului administrativ trebuie sa se caracterizeze pentru a fi eficienta - prin maxima celeritate. Dispozitiile act. 16 al. 2 din Legea ne. 554/2004 nu pot fi interpretate, insa, in sensul ca functionarul parat care a pierdut procesul nu ar avea dreptul sa formuleze o actiune in regres impotriva superiorului sau de la care a primit ordinul nescris. Daca s-ar accepta o . asemenea interpretare s-ar largi extrem posibilitatile de abuzuri in relatiile de la superior la inferior, inferiorul fiind lasatJa bunavoia superiorului

Asadar, functionarul parat il va putea chema in judecata separat, intr-un litigiu civil, de drept comun, pe superiorul de la care a primit ordin (scris sau nu) sa semneze actul a carui nelegalitate a fost constatata de instanta de contencios administrativ si ii va putea care sa-i plateasca in tot sau in parte (dupa caz) despagubirile pe care el insusi le-a platit rec1amantului din actiunea in contencios.         

Cererile de chemare in judecata in contencios administrativ se timbreaza cu o taxa simbolica , astfel incat sa nu fie impiedicat accesul la justitie al celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative.

Instante de drept comun, cu competenta generala in materia contenciosului administrativ sunt, potrivit art. 2 pct. 1 litera c C.pr.civ., tribunalele, iar atunci cand sunt atacate acte ale autoritatilor sau institutiilor centrale cererile in materie de contencios administrativ sunt in caderea curtilor de apel (art. 3 pct.1 C.pr.civ.). Articolul 10 din Legea nr. 554/2004 pare a institui regula ca actele emise de organele locale se ataca la tribunale, iar actele emise de organele centrale se ataca la curtile de apel, fara a indica o categorie de instante de drept comun in materia contenciosului administrativ.

Observam ca articolul 3 pct.l din Codul de procedura civila face referire expresa la 'actele autoritatilor si institutiilor centrale', iar  nu si la refuzul acestora de a rezolva o cerere. Sensul cuvantului act este aici acela de manifestare de vointa, iar nu acela de act administrativ. Daca legiuitorul ar fi dorit ca numai actele administrative ale autoritatilor centrale sa poata fi supuse controlului curtilor de apel ar fi folosit si cuvantul administrativ. Aplicand o regula de interpretare bine cunoscuta (unde legea nu distinge, nimanui nu-i este permis sa distinga - ubi lex non distinguit neque nos distinguere debemus) ajungem la concluzia ca refuzul autoritatilor si institutiilor centrale de a rezolva o cerere este cenzurabil in prima instanta de curtile de apel. In favoarea aceleiasi solutii mai pledeaza si un alt orgument de logica si anume ca reglementarea din Codul de proceduri civila face distinctie nu dupa natura actelor administrative, ci dupa nivelele ierarhice ale organelor administrative; judecatorii curtilor de apel fiind pe cea mai inalta treapta a ierarhiei profesionale la care poate accede in mod obisnuit un judecator sunt mai greu influentabili si privesc cu o detasare mai mare pozitia in structura organelor statului a unor autoritati administrative centrale precum, de pilda, Guvernul, ministerele, etc.

In scopul facilitarii accesului la justitie al celor vatamati art. 10 al. 3 din Legea ne. 554/2004 a prevazut ca rec1amantul se poate adresa instantei in a carei raza teritoriala isi are domiciliul; aceasta este,. de fapt, o reflectare in planul contenciosului administrativa dispozitiilor de principiu din act. 8 C.pr.civ. potrivit carora cererile impotriva statului se pot face la instanta din capitala tarii sau la cele din resedinta judetului unde isi are domiciliul rec1amantuI. Reclamantul nu va putea introduce, insa, cererea la o terta instanta.

Completul de judecata este alcatuit la prima instanta dintr-un singur judecator.

Primind actiunea, presedintele instantei poate cere autoritatii al carei act este atacat sa-i comunice de urgenta actul si documentatia care a stat la baza lui, ori documentatia care a stat la baza refuzului rezolvarii cererii, astfel incat la primul termen de judecata completul sa aiba in fata toate probele (sau macar cele mai importante) pe care sa dea o solutie. Omisiunea trimiterii lucrarilor cerute este sanctionata pecuniar cu amenda judiciara prevazuta de art. 13 al. 4 din Legea nr. 554/2004.

Solutiile pe care le poate da instanta de contencios administrativ sunt prevazute de act. 18 din legea anterior mentionata[9]. Deoarece in cuprinsul acestui text nu este prevazuta si solutia pronuntarii unei hotarari care sa tina locul sau macar sa aiba efectele unui act administrativ, al unui certificat, adeverinte, etc. instanta nu poate pronunta o hotarare in acest sens. Ea nu poate pronunta o astfel de hotarare si pentru ca si-ar depasi puterile, intrand in domeniul puterii administrative.

Hotararile pronuntate in contencios administrativ pot fi atacate cu recurs la instanta ierarhic superioara, respectiv curtile de apel pentru hotararile pronuntate de tribunale si Inalta Curte de Casatie si Justitie pentru hotararile pronuntate de curtile de apel. Cu privire la solutiile ce se pot da in recurs trebuie observat ca art. 20 al. 3 din Legea ne. 554/2005 limiteaza la una singura solutiile de casare cu trimitere spre rejudecare de catre instanta competenta.

Executarea hotararilor date in contencios administrativ

In conformitate cu dispozitiile act. 18 din Legea nr. 554/2004, judecatorul poate obliga autoritatea administrativa sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris intr-un termen pe care il mentioneaza in dispozitivul hotararii. Daca judecatorul nu mentioneaza un termen, hotararea trebuie dusa la indeplinire in cel mult 30 de zile de cand hotararea devine irevocabila.

Hotararea pronuntata in contencios impotriva autoritatii nu poate fi pusa in executare silita decat in ceea ce priveste despagubirile (acestea se executa de regula prin poprire, daca nu se executa de buna voie). Hotararea instituind o obligatie de a face are un regim similar cu cel al hotarari lor de acest fel pronuntate in materie civila. In situatia in care ea nu este adusa la indeplinire in termenul stabilit de lege sau de judecator, conducatorului autoritatii administrative i se va aplica o amenda pentru fiecare zi de intarziere, iar reclamantul - la cerere - va putea primi despagubiri pentru intarziere. Procedura de aplicare a amenzii si de acordare a despagubirilor este extrem de simpla si de rapida. Astfel, instanta hotaraste in camera de consiliu, de urgenta, cu citarea partilor, fara sa fie nevoie ca acestea sa se prezinte, sa depuna intampinari ori. sa faca alte acte de procedura specifice proceselor in sedinta publica. Mai mult, hotararea pronuntata cu privire la amenzi si despagubiri este executorie, nefiind, deci, necesara investirea ei cu formula executorie.

Supus presiunii financiare exercitate prin amenda pe care trebuie sa o plateasca pentru fiecare zi de intarziere in executarea hotararii date in contencios, conducatorul autoritatii administrative va sfarsi prin a o pune in aplicare. Pe de alta parte, reclamantul vatamat in drepturile sau interesele sale va beneficia de compensarea daunelor ce i se cauzeaza prin neexecutarea hotararii.

Pentru a evita cereri repetate ale reclamantului instanta poate stabili in favoarea reclamantului o despagubire calculata pe zi de intarziere in executarea

hotararii atat pentru perioada de pana la pronuntarea instantei in urma procedurii din camera de consiliu, cat si pentru perioada ulterioara pronuntarii.

Despagubirile acordate reclamantului pentru intarzierea executarii hotararii se vor plati de catre autoritatea administrativa, mai solvabila fiind. Ulterior autoritatea administrativa poate formula actiunea in regres impotriva conducatorului sau care nu a executat hotararea instantei de contencios - administrativ, judecarea actiunii avand loc potrivit regulilor de drept comun.