Sistemul fiscal, expresie a deciziilor de politica fiscala si instrument de realizare a acesteia

Sistemul fiscal, expresie a deciziilor de politica fiscala si instrument de realizare a acesteia

1. Conceptul de politica fiscala

Politica fiscala reprezinta ansamblul deciziilor de natura fiscala luate de factorul decident public, in scopul asigurarii resurselor financiare, destinate finantarii nevoilor publice si a realizarii unor finalitati de natura economico-sociala, in conditiile in care asupra economiei actioneaza factori reali sau obiectivi, a caror tendinta nu este exclusiv ciclica. Indiferent de natura si amploarea macrodeciziilor fiscale, acestea se exercita prin constrangere publica, care este organizata si legitima sub aspect social, determinand evolutia structurala a sistemului fis­cal. Acesta constituie expresia deciziilor de politica fiscala si, in acelasi timp, instrumentul prin care aceste decizii se transpun in practica. In consecinta, politica fiscala constituie una din variabilele instrumentale de care centrul de decizie publica dispune, iar actiunea sa asupra variabilelor endogene sau obiective din economie se realizeaza prin intermediul sistemului fiscal.

Prin urmare se poate aprecia ca politica fiscala cuprinde ansamblul deciziilor prin care se realizeaza modelarea structurala a sistemului fiscal si se asigura functionarea acestuia, in scopul obtinerii finalitatilor dorite de decidentul pu­blic in economie.

Toate aceste definiri conceptuale ale politicii fiscale reliefeaza rolul, locul si modul de actiune a politicii fiscale. Deciziile de politica fiscala au un caracter rational si logic?

Rationalitatea deciziilor de politica fiscala implica respectarea principiilor de baza ale impunerii, respectiv universalitatea, justitia, corectitudinea, randamentul si comoditatea prelevarilor fiscale. In acelasi timp caracterul logic al deciziilor de politica fiscala presupune ca acestea sa fie luate in raport cu sensul si evolutia previzibila a variabilelor economice endogene si optiunile membrilor societatii. Armonizarea prin actul decizional a acestor doua cerinte, influenteaza asupra finalitatilor produse de sistemul fiscal asupra mediului economico-social. O parte a membrilor societatii considera intotdeauna ca deciziile sunt straine de rezultatul analizelor economice si optiunile colectivitatii, avand un caracter pur politic. De regula insa, decidentul public recurge la argumente economice pentru justificarea acestora.

2. Deciziile de politica fiscala si reglarea sistemului fiscal

Indiferent de caracteristicile deciziilor de politica fiscala, acestea influenteaza asupra evolutiei structurale a sistemelor fiscale, imprimandu-le un caracter dinamic. In raport cu nivelul la care deciziile se iau, se pot identifica micro si respectiv macrodecizii fiscale.

In timp ce microdeciziile fiscale se iau de catre structurile administratiei publice care asigura gestionarea impozitelor si respectarea legislatiei fiscale apro­bate, determinand intrari in sistem prin intermediul mecanismului de feed-back, macrodeciziile se iau de catre factorul decizional public.

In raport cu natura si amploarea lor, macrodeciziile fiscale care produc modificari structurale ale sistemului fiscal, se pot imparti in macrodecizii marginale si macrodecizii structurale. Reglarea se produce prin mecanismul de feed-back si respectiv feed-before.

Deciziile marginale sau conjuncturale de politica fiscala determina reglarea sistemului fiscal prin intermediul mecanismului de feed-back. Acestea urmaresc, corectarea efectelor nedorite produse de fluctuatiile ciclice ale economiei, asupra fluxurilor fiscale care finanteaza nevoile publice, si reducerea efectelor dezechilibrelor reale din economie. La acestea se adauga inducerea unor finalitati de natura sociala. Macrodeciziile marginale determina modificari de mica amploare ale sistemului fiscal. Acestea constau in modificari de cote, acordarea de exonerari si a unor deduceri operate asupra bazelor impozabile, la care se adauga reduceri si respectiv majorari aplicate asupra fluxurilor fiscale brute.

Deciziile structurale sau strategice de politica fiscala determina reglarea sistemului fiscal prin intermediul mecanismului de feed-before. Prin acestea se urmareste fie:

corectarea si/sau prevenirea unor efecte nedorite;

inductia unor noi efecte;

cresterea functiei de stabilizator a sistemului fiscal;

armonizarea sistemelor fiscale a tarilor participante la acorduri de tip regional sau international;

modificarea structurala a unor sisteme fiscale in concordanta cu schimbarile politice care modifica relatiile sociale;

influentarea si inducerea unor noi comportamente decizionale la nivelul subiectilor din economie.

Macrodeciziile structurale sau strategice corespund unei previziuni globale, unei evaluari anticipate a viitoarelor efecte posibile si in consecinta factorul decident public stabileste fie modernizarea tehnicilor de impunere, fie introducerea unor tehnici noi, menite sa asigure realizarea obiectivelor prestabilite. Prin urmare mecanismul feed-before asigura atat evolutia cat si reglarea sistemului fiscal, in conditiile in care organul de decizie are in veder 222c22c e, alaturi de prognozele privind fluctuatiile ciclice ale activitatilor economice, previziuni globale, respectiv evaluari anticipate asupra reactiei subiectilor din economie datorate ansamblului politicilor promovate de guverne.

3. Dimensiunea spatiala a politicii fiscale

Macrodeciziile care influenteaza asupra politicii fiscale, reflecta suveranitatea fiscala de care dispune puterea publica din fiecare tara, in baza dreptului constitutional si juridic de a stabili impozite. In consecinta prezinta importanta dimensiunea spatiala a politicii fiscale. Aceasta reflecta dreptul de a institui impozite, dreptul de a modifica anumite elemente constitutive si procedeele de eliminare sau diminuare a efectelor dublei impuneri.

3.1. Cadrul national

Politica fiscala reflecta optiunea guvernului fiecarei tari privind alegerea criteriilor de stabilire a dreptului de a impune si a tehnicilor de impunere.

Impunerea aceleiasi materii impozabile (beneficii, venituri realizate, bunuri economice) prin doua sau mai multe impozite, in favoarea aceleiasi administratii publice sau a unor administratii publice diferite, in cadrul aceluiasi exercitiu financiar, determina aparitia dublei impuneri economice. Aceasta constituie expresia suveranitatii fiscale manifestate in interiorul aceleiasi tari. Politica fiscala promovata de guverne poate mentine, elimina sau diminua dubla impunere economica, prin utilizarea unor procedee specifice (procedeul imputatiei, reducerii, deducerii) in cadrul tehnicilor de impunere. Aceste procedee pot fi utilizate in diverse directii in scopul macrostabilizarii economiei.

Din punct de vedere politic sau constitutional se disting state de tip unitar si respectiv federal. In cazul statelor unitare guvernul central deleaga un anumit numar de decizii si competente fiscale administratiilor publice locale. In statele federale suveranitatea fiscala este repartizata intre guvernul federal si guvernele statelor componente si de aici in anumite limite administratiilor publice locale, conform prevederilor constitutionale.

In consecinta prin politica fiscala se stabileste limitele autonomiei decizionale privind instituirea impozitelor, modificarea elementelor constitutive ale acestora si a modului de prelevare si administrare prin care sa se asigure reducerea cos­tului administrarii impozitelor. Aceasta trebuie sa asigure resursele fiscale in cuantumul necesar indeplinirii obligatiilor care revin diferitelor nivele ale admi­nistratiei publice, fara a influenta asupra autonomiei financiare si a libertatilor decizionale privind utilizarea acestora. Redistribuirile de impozite nu trebuie sa creeze distorsiuni intre diferitele nivele ale administratiei publice si, nici sa afecteze autonomia financiara a acestora. Acestea trebuie sa se realizeze in conditiile eliminarii arbitrariului si asigurarii echitatii fiscale de tip vertical.

Descentralizarea deciziilor si responsabilitatilor produce transferuri de competente si de obligatii de la nivelul administratiei publice centrale catre administratiile publice locale si, de la nivelul administratiei publice federale, la nivelul administratiilor publice a statelor si a administratiilor comunitatilor locale. Competentele influenteaza asupra drepturilor de a institui, modifica si percepe impozitele, iar obligatiile asupra alocarii pe destinatii a veniturilor bugetare.

In consecinta prin politica fiscala trebuie sa se promoveze doua principii: principiul permanentei si principiul sigurantei privind stabilirea competentelor fiscale, in scopul asigurarii resurselor financiare si a eliminarii actiunilor arbitrare. Aceasta trebuie sa stabileasca impozitele care vor finanta diferitele nivele ale administratiei publice si criteriile economice pe baza carora sa se realizeze redistri­buirea produsului unui impozit sau a unui ansamblu de impozite. Asigurarea libertatii decizionale si a autonomiei financiare trebuie imbinata cu asigurarea echitatii pe orizontala intre contribuabili si a echitatii pe verticala intre nivele ale administratiei publice.

3.2. Cadrul local

In cadrul fiecarei tari exista o dispersie a bunurilor si serviciilor publice. Utilitati­le publice de care beneficiaza numai contribuabilii unei anumite comuni­tati locale sunt extrem de reduse, intrucat rezidentii altor comunitati pot beneficia de utilitatile publice asigurate de alte administratii locale in perioadele in care acestia se afla in cadrul limitelor teritoriale de autoritate ale acestora. Asigurarea echitatii fiscale orizontale intre membrii colectivitatilor locale este necesar a se asigura, intrucat acestia pot sa-si aleaga locul de rezidenta si de desfasurare a activitatilor economice in functie de nivelul prelevarilor fiscale locale. In consecinta zone prospere economic pot intra in recesiune, datorita deciziei psihologice a contribuabililor de a deplasa capitalul si activitatile pro­ductive spre zone mai favorabile fiscal.

In consecinta, prin politica fiscala trebuie sa se evite concentrarea de populatie si activitati economice in anumite zone ale unei tari concomitent cu rarefierea in alte zone pe motive fiscale. Atenuarea diferentelor economico-sociale dintre diferite zone ale unei tari constituie unul din obiectivele politicii fiscale. In acest scop se pot acorda anumite facilitati fiscale, a caror efect depinde de intelegerea si receptionarea corecta si la timp de catre contribuabili.

Teoria fiscala moderna considera ca pentru asigurarea echitatii orizontale intre colectivitatile de contribuabili, dreptul de a institui si de a modifica anumite impozite de catre administratiile publice de rang inferior se poate realiza numai in cadrul unor limite legiferate in mod unitar la nivelul unei tari. Aceasta constituie o consecinta a convulsiilor sociale produse in decursul timpului si pe care guvernele societatilor moderne contemporane au grija sa le evite.

Asigurarea autonomiei financiare si a corelatiei dintre eforturi (prelevari) si avantaje (utilitati publice) se realizeaza prin intermediul redistribuirilor de impozite prelevate la un nivel al administratiei publice, in favoarea unui alt nivel sau a altor nivele ale administratiei publice. Redistribuirile de impozite contribuie la corectarea inegalitatilor de potential fiscal a comunitatilor teritoriale si a randamentului scazut al impozitelor prelevate de administra­tiile publice locale. In plus acestea contribuie la reducerea costurilor administrarii, fiind in concordanta cu principiul randamentului impunerii, asigurand un raport optim intre valoarea prelevarilor fiscale si costul prelevarilor, determinat de gestionarea impozitelor. Redistribuirile de impozite se realizeaza sub forma redistribuirilor partiale sau integrale a produsului unor impozite, sub forma unei alocatii globale din veniturile fiscale incasate, sub forma unor transferuri cu caracter specific (destinate finantarii unor obiective precis stabilite: educatie, sanatate, etc.).

In ultimii ani care au precedat deceniul 90, resursele provenite din impozite redistribuite reprezentau 18 % in Elvetia, 33 % in Franta, 44 % in Danemarca, 45 % in Germania, 59 % in Marea Britanie si Belgia, 80 % in Italia si Olanda, din totalul resurselor comunitatilor locale[1]

In scopul evitarii redistribuirilor arbitrare, prin politica fiscala trebuie sa se stabileasca criteriile economice pe baza carora acestea trebuie sa se realizeze: efortul comunitatilor teritoriale la crearea PIB, ponderea cheltuielilor unei administratii teritoriale in PIB, gradul de acoperire pe seama resurselor proprii a obligatiilor de finantat, etc.

Din cele expuse rezulta ca la nivelul unei tari politica fiscala are in vedere mai multe nivele de referinta.

3.3. Cadrul international

Intre politicile fiscale promovate de tari exista anumite interdependente. De ce? Uneori suveranitatea fiscala nu e limitata la teritoriul unei tari, intrucat ca urmare a criteriilor de stabilire a dreptului de impunere, aceeasi materie impozabila, apartinand aceluiasi contribuabil, in cadrul aceluiasi in­terval temporal, poate sa fie impusa de autoritati fiscale din tari diferite. Aparitia dublei impuneri juridice (sau internationale) constituie o consecinta a macrodeciziilor de politica fiscala promovate de tari si a circulatiei libere a capitalului, persoanelor si internationalizarii afacerilor.

Eliminarea sau diminuarea acesteia si optiunea in favoarea stabilirii unor regimuri derogatorii fata de cel de baza sau pentru incheierea unor acorduri internationale, precum si alegerea metodelor tehnice (scutirea, totala, scutirea progresiva, creditarea totala, creditarea ordinara), constituie decizii de politica fiscala. Aceasta influenteaza diferit schimburile internationale de bunuri si servicii, prin principiul ales pentru impunerea valorii adaugate si, prin optiunea privind utilizarea mecanismului compensarii la frontiere pentru anumite impozite indirecte.

Deciziile de politica fiscala sunt influentate de existenta paradisurilor fiscale, care constituie expresia suveranitatii fiscale a guvernelor din tarile respec­tive, sau a autonomiei decizionale de care beneficiaza mici regiuni din compo­nenta unei tari. Acestea constituie un factor preponderent exogen, care determi­na masuri de evitare si descurajare a evaziunii fiscale internationale.

Tendinta celei de a doua jumatati a secolului al XX-lea este de integrarea economiilor unor tari. Scopul il constituie asocierea tarilor sau formarea unor uniuni economice pentru a se asigura circulatia libera a capitalului, bunurilor si serviciilor economice, precum si a fortei de munca, in vederea utilizarii eficiente a resurselor si apropierea treptata a politicilor economice. In acest sens cea mai profunda forma de integrare economica o constituie Uniunea Europeana.

Politica fiscala a tarilor care doresc sa participe, sau participa la aceste uniuni economice de tip regional, este influentata de conditiile care trebuiesc indeplinite pentru a fi acceptate si respectiv de acordurile dintre tarile semnatare.

Deciziile structurale de armonizare a politicilor fiscale sunt supuse unor restrictii, reprezentate de diferentele dintre structurile fiscale ale tarilor. Eliminarea acestora implica disparitia diferentelor dintre structurile economico-sociale si de masura in care opinia publica accepta anumite modificari structurale ale sistemului fiscal.

Integrarea pietelor necesita masuri de politica fiscala prin care sa se asigure neutralitatea impozitelor indirecte asupra schimburilor economice dintre tarile participante, utilizarea acelorasi tehnici de impunere a beneficiilor si pierderilor, reglementarea unitara a dublei impuneri internationale in cadrul pietelor largite, asigurarea libertatii depline a circulatiei capitalului si a sumelor economisite, schimbul de informatii pentru evitarea fraudei fiscale.

3.4. Descentralizarea si armonizarea deciziilor

Parametrul spatial influenteaza asupra gradului de descentralizare a deci­ziilor si de repartizare a competentelor fiscale in cadrul unei tari. Realizarea politicii de redistribuire a veniturilor si a politicii de stabilizare a fluctuatiilor si dezechilibrelor economice prin intermediul impozitelor intra in competenta guvernului unei tari. De ce ?

Asigurarea principiului justitiei fiscale necesita ca politica de redistribu­ire a veniturilor sa fie aplicata unitar la nivelul unei tari. In caz contrar apar consecinte economico-sociale, determinate de deciziile psihologice individuale privind alegerea domiciliului, a locului de implantare a societatilor si cresterea mobilitatii spatiale a agentilor economici (aceasta este mai mare in SUA si Canada comparativ cu tarile din Europa). Argumentele teoretice si experienta practica converg spre concluzia ca politica de redistribuire intra in competenta decizionala a guvernului unei tari, iar descentralizarea anumitor decizii trebuie sa respecte principiul egalizarii obligatiilor, pentru evitarea unor inechitati orizontale intre contribuabili atunci cand se urmareste o mai mare echitate decizionala de tip vertical.

Asupra dinamicii descentralizarii deciziilor de politica fiscala influenteaza utilizarea acesteia in scopul corectarii fluctuatiilor economiei. Aplica­rea unei politici fiscale active si eficiente in vederea asigurarii stabilitatii economiei necesita un efort global. In caz contrar eforturile ar fi dezordona­te si inferioare nivelului optim, iar efectul ar fi partial caci o parte a cererii si ofertei provin din alte regiuni ale aceleiasi tari. In consecinta, obligatia coordonarii eforturilor de stabilizare a economiei, si de armonizare a relatiilor economico-sociale, revine guvernului unei tari, indiferent daca este vorba de un stat de tip unitar sau de tip federal.

Internationalizarea economiilor determina cresterea interdependentei dintre politicile fiscale promovate de tari. Apare prin urmare tendinta tot mai accentuata de armonizare a deciziilor de politica fiscala si de promovare a unei politici fiscale unitare la nivelul unor grupuri de tari. Aceasta tendinta este reflectata de armonizarea tehnicilor de impunere a principalelor surse de venit, prin care se urmareste sustinerea stimularii concurentei, optimi­zarii investitiilor, cresterii productiei si a utilizarii fortei de munca, a caror efecte globale contribuie la cresterea calitatii vietii. Scopul este peren si vital: sustinerea si stimularea utilizarii cat mai eficiente si rationale, a tuturor resurselor rare de care civilizatia contemporana dispune, in avantajul acesteia si a societatii umane viitoare.

4. Deciziile publice si finalitatile sistemului fiscal

Continutul actelor decizionale este influentat de utilitatea pe care politica fiscala o prezinta pentru decidentul public. Opiniile cu privire la utilitatea politicii fiscale au generat diverse curente de gandire, care alaturi de optiuni politice si constrangeri de natura financiara, economica si sociala au influentat deciziile puterilor publice. Opiniile formulate au fost influentate de evolutia rolului Statului, determinata de evenimentele politice, dar si de permanenta transfor­mare a mediului economico-social, la care s-a adaugat schimbarea opiniei publice.

Se impune a remarca ca dintre toate finalitatile posibile, aceea de natura financiara este singura care a fost permanent si unanim acceptata, in timp ce cele de natura economico-sociala au comportat multiple abordari teoretice si practice. Nuantarile insa nu au lipsit, fiind generate de dezbaterile cu privire la neutralitatea si randamentul fluxurilor fiscale, precum si de limita accepta­bila a presiunii fiscale.

In perioada liberalismului economic, in care s-a produs industrializarea si demararea cresterii economice, sub influenta doctrinei clasice a finantelor publi­ce, interventia regulatoare a Statului in economie a fost respinsa. Limitarea ex­pansiunii bugetare atat ca suma cat si ca structura si asigurarea echilibrului bugetar, desi dorita nu a fost intotdeauna posibila. Datorita caracterului putin compresibil al cheltuielilor publice si scaderii randamentului fiscal in perioadele de recesiune economica, au existat frecvente bugete excedentare, dar si deficite bugetare. Asigurarea echilibrului bugetar era dorita pentru a limita actiunea impozitelor in economie.

In baza neutralitatii absolute sustinuta de liberalii clasici (A. Smith, D. Ricardo, J. B. Say, Fr. Bastiat) unica finalitate acceptata a sistemului fiscal era de natura financiara. Rolul politicii fiscale trebuia sa se limiteze la crearea unor produse fiscale capabile sa asigure finantarea cheltuielilor de functionare a serviciilor de administratie, justitie si securitate. Doctrina neutralitatii abso­lute a cunoscut mai intai o abordare sociologica si una economica.

Initial opiniile asupra neutralitatii au fost generate de cauze sociale. Acestea au constituit o reactie impotriva mentinerii privilegiilor fiscale de care beneficiau anumite categorii sociale, generatoare de inechitati sociale. Totusi acestea au contribuit la aplicarea in practica a principiului universalitatii impunerii.

Treptat atentia s-a indreptat spre analiza tehnicilor fiscale, intrucat opinia dominanta era ca prelevarile fiscale produc efecte negative asupra mediului economic, datorita faptului ca preluand o parte din economisire, acestea descurajeaza investitiile si reduc nivelul de formare a capitalului privat. Acestea au relevat, ca oricat s-ar dori eliminarea celorlalte finalitati ale sistemului fiscal, neutralitatea absoluta sau totala constituie un ideal imposibil de realizat in practica, indiferent de partea din PIB prelevata si de caracteristicile tehnicilor de impunere utilizate in acest scop.

Economistii clasici si marginalisti (Barone, Edgeworth, A. Marshall, Pantaleoni) incep sa recunoasca ca prin decizii de politica fiscala se poate actiona asupra evolutiei economiei. In consecinta atentia se indreapta spre perfectionarea tehnicilor de impunere, analiza randamentului si a presiunii fiscalitatii, dar si a limitarii datoriei publice, intrucat domina conceptia conform careia, aceasta constituie un impozit asupra generatiilor viitoare.

Producerea celor doua mari conflagratii militare mondiale si consecintele crizei economice din 1929, au determinat expansiunea si evolutia structurala a cheltuielilor publice, cresterea datoriei publice, multiplicarea falimentelor, cresterea somajului si eroziunea monedelor nationale. Toate aceste evenimente politice, economice si sociale au generat aparitia a noi curente de gandire, care incep sa sustina ca Statul nu trebuie mentinut in afara sistemului economic.

Teoria lui J.M. Keynes a determinat aparitia scolii economice interventioniste. Aceasta va avea un puternic impact asupra deciziilor guvernelor si in consecinta importanta acordata asigurarii neutralitatii sistemelor fiscale scade. Alaturi de politica cheltuielilor publice, politica fiscala incepe sa fie utilizata pentru a se actiona in directia stimularii procesului investitional si repartitiei veniturilor.

La randul lor reprezentantii curentului neokeynesist (Lord Beveridge, K. Boulding, Alvin Hansen, Haavelmo, Paul Samuelson), ai economiei bunastarii (A. C. Pigou), ai economiei publice (R. A. Musgrave, Hubert Brochier, Alain Barrere, L. Johansen, Pierre Tabatoni), s-au exprimat in favoarea corectarii prin decizii publice a dezechilibrelor economice si realizarii unor obiective sociale, in scopul realizarii unei societati mai juste, capabile sa asigure cresterea standar­dului de trai a membrilor acesteia.

Devenind un subiect activ in economie, statul "interventionist" si statul "providenta", utilizeaza politica fiscala alaturi de alte politici macroeconomice pentru atingerea unor finalitati prestabilite. Alaturi de finalitatea financiara se urmareste realizarea unor finalitati de natura economico-sociala, precum modificarea alocarii resurselor si repartitiei veniturilor in societate, la care se adauga reglarea fluctuatiilor conjuncturale ale economiei.

Prin acordarea de facilitati fiscale agentilor economici, decidentul public actioneaza in mod deliberat in directia modificarii alocarii resurselor in societate. Obiectivele economice urmarite privesc in mod prioritar, o localizare mai buna a activitatilor productive in cadrul teritoriului national, stimularea societatilor multinationale de a reinvesti beneficiile, in tara in care au fost reali­zate in loc de a fi repatriate si stimularea societatilor nationale in directia realizarii de investitii prin autofinantare.

Se impune a remarca ca facilitatile fiscale acordate, determina aparitia unor finalitati atat la nivel macro cat si la nivel microeconomic. Facilitatile fiscale constituie un "cost fiscal" care influenteaza direct finalitatea financiara a sistemului fiscal, in sensul diminuarii capacitatii acestuia de a finanta bugetul Statului. In consecinta la acest nivel modificarea resurselor bugetare influenteaza dimensiunea politicii de alocare a cheltuielilor publice.

In raport cu obiectivele concrete urmarite, facilitatile fiscale sunt fie dispersate, fie concentrate teritorial. Urmarirea unor finalitati economice de catre decidentul public, este limitata de efectul financiar asupra bugetului, la care se adauga viteza de receptare a deciziei publice si de reactie a managerilor societatilor. Modul de gandire a decidentilor din unitatile structurale de baza ale economiei, precum si a potentialilor investitori constituie o componenta psihologica dificil de estimat. In timp ce unii pot decide crearea si respectiv extinderea unor activitati economice, altii pot neglija mesajul public, conside­rand ca acesta prezinta o importanta redusa in raport cu costul resurselor, intrarea si respectiv pozitia lor pe piata sau de starea generala a economiei. In acelasi timp exista riscul utilizarii facilitatilor fiscale in scopul practicarii unei evaziuni fiscale legale (infiintarea unor societati cu capital provenit din lichidarea altora, sau pe seama veniturilor obtinute din activitatile economice desfasurate, doar pentru a beneficia de reducerea sau scutirea de impozit o anumita perioada de timp).

Indiferent daca decidentul public doreste sau nu, prelevarile fiscale modifica repartitia veniturilor in societate. In consecinta, anumite impozite au inceput sa fie utilizate in mod deliberat, pentru obtinerea unor finalitati de natura sociala. Obiectivele sociale urmarite pot fi de natura etica, atunci cand se actio­neaza in directia asigurarii justitiei sociale, sau pot urmari corectarea unor comportamente daunatoare individului si societatii.

Utilitatea politicii fiscale in vederea realizarii unor finalitati sociale constituie un subiect controversat. De ce? Decidentul public poate utiliza in acest scop fie impozitul, fie cheltuielile publice, fie alte instrumente institutionale (transferurile sociale, stabilirea salariului minim, controlul chiriilor). Practic intregul buget influenteaza asupra redistribuirii veniturilor in societate. Aceasta depinde de structura prelevarilor fiscale, repercusiunea si incidenta fiecarui flux fiscal, progresivitatea impunerii, randamentul si presiunea fiscala individuala si globala, dimensiunea si destinatia alocatiilor bugetare.

Atunci cand decidentul public alege instrumentul de actiune, trebuie sa aiba in vedere atat obtinerea finalitatii sociale, cat si consecintele deciziei sale sub aspect financiar si economic. Modificarea randamentului prelevarilor fiscale influenteaza asupra finantarii cheltuielilor publice, din care o parte pot fi directionale in scopul atingerii unor finalitati sociale. In acelasi timp o politica fiscala prin care se urmareste reducerea inegalitatilor sociale, influenteaza asupra procesului de economisire in societate si implicit asupra dinamicii investitiilor si cresterii economice. In conditiile trecerii de la o economie de indatorare la o economie financiara, efectul social poate fi diminuat, atunci cand persoanele care economisesc si investesc (de regula persoanele cu venituri ridicate) pe piata financiara, beneficiaza de facilitati fiscale (sub forma de deduceri, abateri, reduceri de impozit).

Utilizarea impozitului pe venitul persoanelor fizice in scopul asigurarii justitiei sociale, a generat punerea in discutie a modului de determinare a progresivitatii acestuia. Problema esentiala este aceea de a stabili, daca partea din veniturile realizate preluata prin impozit, trebuie sa aiba in vedere avantajele obtinute de fiecare contribuabil pe seama cheltuielilor publice sau capacitatea contributiva individuala.

Practic este dificil de determinat progresivitatea impozitului in functie de avantajele obtinute de fiecare contribuabil. Aceasta ar presupune ca utilitatea marginala obtinuta de pe urma ultimei unitati de serviciu public de care benefi­ciaza fiecare contribuabil, sa fie egala cu sacrificiul marginal determinat de variatia impozitului. In consecinta, cresterea progresivitatii impunerii, ar trebui sa se realizeze in functie de nevoile de utilitati publice ale fiecarui contribuabil, care la randul lor depind de venituri.

Din teorie practicienii au preluat opinia conform careia, progresivitatea impozitului trebuie sa se stabileasca in raport cu capacitatea contributiva indivi­duala. Aceasta necesita a se avea in vedere suma totala a veniturilor, natura acestora (din activitati economice, transferuri sociale, alte venituri) si obligatiile care influenteaza realizarea si utilizarea venitului.

Decidentii publici din tarile europene (in special din tarile scandinave, Marea Britanie, Franta, Germania) au recurs la impunerea progresiva a veniturilor persoanelor fizice, atat in scopul corectarii inegalitatilor sociale cat si a promovarii unei politici de incurajare a familiei (acordarea de facilitati in functie de numarul copiilor si persoanelor aflate in intretinere). La acestea s-au adaugat, decizii prin care s-a urmarit stimularea cumpararii, construirii si renovarii locuintelor, dar si de stimulare a deciziei de a economisi si investi pe pietele financiare. Prin urmare in elaborarea tehnicii de impunere a venitului persoanelor fizice s-a urmarit, introducerea unor elemente tehnice diverse prin care sa se asigure, atat obtinerea unor finalitati sociale, cat si de natura economica, dar fara a fi afectata finalitatea financiara a fluxului fiscal.

Utilitatea impozitului in scopul combaterii alcoolismului, fumatului, violentei si in scop moralizator (prin impunerea mai puternica a unor bunuri economice si beneficiilor rezultate din realizarea si proiectarea productiilor cinematografice care instiga la violenta si cu continut pornografic) este discuta­bila. Decizia de a actiona prin intermediul politicii fiscale, in scopul corectarii unor comportamente daunatoare individului si societatii, are ca efect imediat cresterea randamentului unor impozite, fara a se produce in acelasi timp, o diminuare a costurilor sociale suportate de societate ca urmare a consecintelor acestor comportamente. Obtinerea unor efecte sociale reale impune in primul rand, masuri prin care sa se actioneze asupra mediului social global, prin intermediul cresterii nivelului educational a membrilor societatii. In lipsa unor principii morale liber consimtite, orice masuri impuse prin constrangere de decidentul public au un efect limitat.

Asigurarea cresterii economice, eliminarea starilor de stagnare si recesiune economica constituie un ideal unanim dorit de toti membrii societatii, intrucat piata nu poate regla complet si spontan disfunctionalitatile aparute, ca urmare a influentei unui ansamblu de factori (precum dinamica globala si structurala a populatiei, propagarea informatiilor, decizii institutionale, nivelul resurselor, etc.), economia inregistreaza in timp fluctuatii a caror amplitudine si cauze se caracterizeaza prin diversitate.

Utilitatea politicii fiscale in vederea reglarii fluctuatiilor conjuncturale ale economiei, sustinerii si orientarii cresterii economice desi nu este contestata, totusi nu este lipsita de nuantari teoretice care au influentat decidentii publici. In timp ce reprezentantii curentelor economice favorabili cresterii actiunii Statului in economie, sustin promovarea unei politici fiscale active combinata cu utilizarea politicii cheltuielilor publice, economistii neoclasici se pronunta in favoarea utilizarii politicii monetare si a limitarii rolului politicii fiscale numai in directia stimularii ofertei, in conditiile asigurarii unei cat mai mari neutralitati a sistemului fiscal pentru a nu distorsiona deciziile psihologice individuale si relatiile concurentiale.

Luarea unor decizii optime de tip rational este dificila, intrucat teoriile ciclurilor economice si a echilibrului general nu asigura a prognoza suficienta a efectelor factorilor anterior mentionati asupra mediului economico-social. In plus decizia publica este influentata de optiunile proprii ale decidentului pub­lic, interesat in primul rand de mentinerea pozitiei sale politice detinute in societate.

Deciziile de politica fiscala pot urmari fie actiuni selective, fie actiuni globale in economie. Indiferent de natura acestora, trebuie sa se aiba in vedere starea economiei, previziunile privind evolutia factorilor reali si obiectivele urmarite de guvern. Pentru evitarea riscului luarii unor decizii tardive, inoportune sau in contratimp datorate evolutiei mediului economico-social, decidentul public trebuie sa aiba in vedere alaturi de elementele anterior mentionate, stabilirea momentului optim al interventiei si intervalul de timp in care sa actioneze asupra unui domeniu de activitate.

Prin decizii de politica fiscala se pot urmari fie temperarea dezvoltarii unor activitati productive considerate prea rapide in raport cu capacitatea de absorbtie a pietei, fie favorizarea unor domenii de activitate sau chiar agenti economici bine determinati, in conditiile respectarii de catre acestia a unor conditii prestabilite de catre decidentul public. Prin actiuni selective se poate actiona in directia remedierii crizei locuintelor prin acordarea de reduceri de impozit pentru investitiile destinate construirii de spatii locative, activizarii activitatilor de cercetare stiintifica in domenii de activitate importante pentru economia nationala si in care riscurile si costurile sunt importante, sustinerii productiei agricole, etc.

La randul lor, actiunile globale asupra mediului economico-social pentru a fi eficiente trebuie sa aiba un caracter exceptional, sa fie limitate in timp si sa urmareasca stoparea sau eliminarea unor dezechilibre generate de existenta unei puteri de cumparare excedentare si dezvoltarea fenomenului inflationist.

In scopul limitarii puterii de cumparare excedentare a populatiei, puterea publica poate decide initial cresterea progresivitatii impozitului pe venitul persoanelor fizice, iar ulterior la sfarsitul perioadei inflationiste restituirea partiala sau integrala a prelevarii suplimentare rezultate comparativ cu nivelul prelevarii anterior aplicarii deciziei. Scopul celei de a doua decizii este de a stimula relansa­rea consumului si evitarea recesiunii. Tot in scopul relansarii economiei se pot acorda facilitati fiscale pentru toate investitiile realizate. Alta posibilitate de limitare a puterii de cumparare excedentare o constituie cresterea cotelor impozi­telor indirecte. Aceasta decizie comporta in schimb o anumita restrictie, care este legata de evolutia prognozata a fenomenului inflationist, intrucat influen­teaza in directia cresterii preturilor. In consecinta alternativa cea mai buna ramane cresterea progresivitatii impozitului pe venit, urmata de rambursarea prelevarii suplimentare.

In perioadele inflationiste, in scopul opririi cresterii marjelor de profit si pentru a determina scaderea preturilor si castigurilor pe seama preturilor de vanzare, puterea publica poate decide o prelevare exceptionala cu caracter rambursabil. Aceasta se poate aplica asupra cresterii marjei de profit in raport cu cea din exercitiul precedent, realizata de societati importante, alese in functie de cifra de afaceri si numarul de salariati. Intrucat prelevarea fiscala nu este destinata finantarii nevoilor publice, aceasta trebuie virata intr-un cont deschis la banca de emisiune, care ramane blocat pana in momentul in care decidentul public hotaraste rambursarea sa integrala (la sfarsitul perioadei inflationiste) catre societatile de unde a fost prelevata.

La sfarsitul unei perioade de recesiune, reducerea impozitelor apare prefe­rabila, in comparatie cu decizia de crestere a cheltuielilor publice desi efectul este inferior. Se poate considera ca reducerea nivelului fiscalitatii contribuie la cresterea neutralitatii sistemului fiscal, dar efectul real depinde de caracteristicile tehnicilor de impunere si ansamblul politicilor macroeconomice ale decidentului public si monetar.

Promovarea unei politici fiscale active a determinat cresterea complexitatii legislatiei fiscale si a tehnicilor de impunere, concomitent cu cresterea costurilor administrarii impozitelor. In perioada contemporana apar tot mai multe opinii favorabile elaborarii unor tehnici de impunere care sa asigure o neutralitate re­lativa a produselor fiscale asupra mediului economico-social. Teoreticienii actuali sunt favorabili politicii de destindere fiscala sau de "tax cut", in defavoarea politicii de "deficit spending" considerata prea inflationista. In consecinta prelevarile fiscale si cheltuielile publice trebuiesc reduse, bunurile si serviciile publice trebuiesc produse in conditii de eficienta, iar unele servicii publice privatizate. Acestia se opun ca impozitul sa fie utilizat in directia modificarii deciziilor microeconomice, favorizarii unor circuite din economie in detrimentul altora si aparitiei unor finalitati secundare care nu sunt dorite de decidentul public.

Respingerea unei politici fiscale active de catre teoria economica neoclasica este motivata de existenta decalajelor de timp necesare cunoasterii starii economiei, luarii deciziei si interventiei active, in conditiile in care starea economiei este intr-o permanenta schimbare. La aceasta se adauga dificultatea estimarii costului fiscal al avantajelor fiscale si a costului social al restrictiilor fiscale. Economistii neokeynesisti (P. Samuelson, G. Fischer) considera ca eliminarea deciziilor luate in contratimp este posibila, daca prin intermediul politicii fiscale se actioneaza in directia cresterii efectelor de stabilizator automat al sistemului fiscal.

P. A. Samuelson si G. Fisher au introdus in modelul Samuelson-Lerner al functiei de consum cu decalaje rezultate din durata proceselor de multiplicare, efectele retroactive asupra investitiilor, reusind sa evidentieze influenta consumu­lui asupra investitiilor prin intermediul acceleratorului. Analiza multiplicator-accelerator a determinat guvernele unor state (Suedia, Germania, Franta), sa-­si constituie fonduri de rezerva pentru actiuni conjuncturale, in scopul sustinerii si permanentizarii cresterii economice.

In conditiile cresterii permanente a prelevarilor fiscale si cheltuielilor publice, dar si a progreselor realizate de analiza nevoilor publice, au aparut un ansamblu de teorii neoliberale elaborate de scoala economica americana, care formeaza fundamentul doctrinei "optiunilor publice". Meritul acestei doctrine este ca introduce analiza comportamentelor politice in luarea deciziei. J. Buchanam, G. Tullock si A. Meltzer analizeaza viata politica si optiunile publice utilizand rationamente economice, in analizele lor privind rolul economic si financiar al Statului in societate. Acestia sustin ca, oferta de bunuri publice nu este determi­nata de cererea provenita de la agentii economici privati, ci de comportamentul decidentilor publici, interesati sa-si maximizeze satisfactiile lor si mentinerea puterii detinute, in defavoarea alocarii eficiente a resurselor in societate. In consecinta Statul inceteaza a mai fi garantul interesului general, intrucat oferta de politici publice provine de la politicienii interesati de realegerea lor, partidele politice furnizeaza servicii publice pentru care solicita votul cetatenilor, urmarind maximizarea acestora. Acestia din urma permit decidentilor publici, distribuirea asupra majoritatii contribuabililor a obligatiei finantarii serviciilor publice, in conditiile acordarii de avantaje anumitor grupuri economice si sociale. Intrucat grupurile de contribuabili favorabili reducerii prelevarilor fiscale sunt mai putin numeroase decat cele favorabile cresterii cheltuielilor publice, se ajunge la risipa si ineficienta in societate.

In realitate imbinarea armonioasa de catre decidentul public a exigentelor cu privire la randamentul impozitelor, asigurarea justitiei fiscale si interventia in economie a generat opinii divergente atat la nivel politic cat si social.

Primatul finalitatii financiare a politicii fiscale este sustinut pe considerentul ca, pentru finantarea sferei de bunuri si servicii publice resursele fiscale nu pot avea un alt substitut mai bun. Fara a respinge importanta finalitatii financiare a sistemului fiscal, utilizarea politicii fiscale pentru a se actiona asupra structurilor economice si sociale, influenteaza asupra neutralitatii relative si randamentului sistemului fiscal, dar si asupra evolutiei datoriei publice. Limitarea si reducerea deficitelor bugetare indiferent de modul de finantare este justificata de influenta nefavorabila asupra economisirii, evolutiei ratei dobanzii pe pietele financiare si a repercusiunii acesteia asupra economiei private si asupra costului indatorarii. Extinderea economiei publice in defavoarea economiei de schimb se considera inacceptabila.

Analiza tehnicilor de finantare a imprumutului public, a generat aparitia unor noi opinii, care combat doctrina clasica conform careia datoria publica constituie un impozit asupra generatiilor viitoare. Economistul francez Hubert Brochier a analizat consecintele imprumutului public in conditiile dezvoltarii pietelor financiare, a caracteristicilor sistemelor monetare contemporane, cres­terii randamentului prelevarilor fiscale, transferurilor dintre contribuabili si subscriitorii la obligatiunile publice si efectelor rambursarii la scadenta a impru­mutului obligatar asupra beneficiarilor acestuia si contribuabililor. Concluzia sa este ca, generatiile viitoare suporta numai impozitele destinate rambursarii dobanzilor, intrucat eroziunea monetara determina o amortizare automata a obligatiei publice anterior exprimata in moneda constanta.

Totusi cei mai multi economisti sustin existenta efectului de evictiune evidentiat de Milton Freidman, insa in timp ce unii considera ca acesta are un efect negativ asupra investitiilor private, altii sustin ca efectul este neglijabil.

Tot mai multi economisti contemporani se pronunta in favoarea utilizarii politicii de creditare pentru stimularea unor ramuri de productie sau favorizarea unor agenti economici, prin acordarea de imprumuturi in conditii avantajoase sau garantate de catre stat. La randul lor, transferurile sociale indreptate direct si definitiv catre anumite grupuri sociale, sunt considerate solutii mai eficiente si neutre in vederea promovarii unei politici sociale active.

In acelasi timp, o politica fiscala activa este combatuta pe considerentul ca, influenteaza asupra stabilitatii tehnicilor de impunere, care variaza in functie de obiectivele sociale urmarite si evolutia economiei, determinand cresterea complexitatii sistemului fiscal si amplificand activitatea de gestionare a acestuia.

5. Randamentul sistemului fiscal

Amploarea deciziilor de politica fiscala prin care sunt modificate tehnicile de impunere, depind nu numai de importanta acordata de decidentul public neutralitatii relative a sistemului fiscal in raport cu mediul economico-social, dar si de modul de formare, acumulare, repartitie si consum a venitului in societate. In consecinta pentru decidentul public prezinta importanta previzionarea eficientei financiare, respectiv a randamentului sistemului fiscal intrucat acesta influenteaza asupra echilibrului bugetar, aparitiei si evolutiei datoriei publice, dar si a previzionarii efectelor finale economice si sociale la nivelul fiecarui subiect din economie.

Randamentul fiecarui flux fiscal si a sistemului fiscal in ansamblu depinde atat de decizia publica, cat si de ansamblul deciziilor individuale ale subiectilor care activeaza in economie, la care se adauga dezvoltarea structurala a economiei, rata de crestere demografica, educatia fiscala care influenteaza comportamentul colectiv. Analiza randamentului fiscal necesita raportarea la un cadru de referin­ta de natura temporala si doua variabile de referinta: baza si cota de impunere.

Randamentul unitar a fiecarui flux fiscal (R_uFi) constituie produsul in expresie monetara a impozitului "i" pentru o unitate monetara a bazei impozabile "bi".

R_uFi = 1U.M. din b_i x c_i%

unde:

c_i% = cota de impunere a impozitului "i", stabilita in functie de baza de impunere.

Randamentul total al unui flux fiscal (R_tFi) constituie produsul total in expresie monetara a unui impozit pentru baza de impunere globala.

unde:

b_n x c_1%jm = produsul monetar in functie de baza "bn", cota aferenta bazei "c_i%" pentru impozitul "i" si/sau subiect platitor. Pentru unele impozite cota poate sa difere in functie de dimensiunea bazei impozabile si/sau subiect platitor. Deci subiectii platitori ai impozitului "i" sunt de la l . j.

In consecinta randamentul fiscal global R_FG al sistemului fiscal, constituie su­ma randamentelor totale a tuturor fluxurilor fiscale R_tFi.

unde:

r_fg = randamentul fiscal global

R_tFi = randamentul total al fluxului fiscal "i"

= suma tuturor fluxurilor fiscale (Fi)

Atunci cand se decide modificarea cotei, variatia randamentului se poate pro­duce in diferite sensuri. Elasticitatea randamentului poate fi pozitiva cand variatia acestuia se produce in acelasi sens cu modificarea cotei si negativa cand sensul este contrar. Intensitatea reactiei poate sa difere. Elasticitatea randamentului poate fi crescuta, cand o slaba modificare a cotei antreneaza o puternica variatie a randamentului si scazuta in situatia unei modificari reduse a randamentului. Prognozarea elasticitatii randamentului fiscal a unui impozit este necesara si utila pentru estimarea efectului financiar al diverselor decizii publice posibile.

In practica financiara este necesara simularea prin intermediul unor modele fie a consecintelor inlocuirii unor tehnici de impunere cu altele, fie a modificarii cotelor de impunere, fie a fluctuatiilor previzibile ale fluxurilor din economie. Scopul il constituie imbunatatirea actului decizional, astfel incat sa se asigure obtinerea randamentului dorit al sistemului fiscal. In elaborarea modelelor de simulare trebuie sa se aiba in vedere estimarea previzibila a valorii bazelor im­pozabile in raport cu sensibilitatea materiei impozabile la fluctuatiile conjuncturale, existenta decalajelor de timp intre faptul generator si momentul platii si influenta modificarii legislatiei fiscale in functie de momentul aplicarii noilor regulamente legislative.

Modelele de simulare pot utiliza informatii statistice prin care sa se determine evolutia previzibila a ansamblului prelevarilor fiscale, sau pot avea ca baza de referinta grupuri de contribuabili, fiind specifice fiecarui impozit.

Astfel pentru prognozarea randamentului taxei pe valoarea adaugata, in modelul de simulare se pot utiliza informatiile, privind schimburile economice furnizate de Sistemul Economic al Conturilor Nationale. Acestea trebuiesc influentate fie cu previziunile posibile ale fluctuatiei economiei, fie a variatiilor cotelor de impunere, fie a ambelor aspecte.

Modelul de simulare a randamentului impozitului pe venitul persoanelor fizice necesita stabilirea unui esantion reprezentativ de contribuabili, prognoze privind rata de crestere a veniturilor la nivelul sectorului gospodarii, dimensionarea transelor de venit, luarea in considerare a majorarilor si diminuarilor care vor fi aplicate veniturilor impozabile, coeficienti prin care se va realiza progresivitatea impozitului, coeficientul de stabilire a pragului de impozitare. In functie de deciziile posibile cu privire la regulile de determinare a veniturilor impozabile, se poate alege varianta care sa asigure nivelul incasarilor dorite si o presiune fiscala acceptabila sub aspect social si economic.

Prin modelul de simulare a impozitului pe societate se urmareste, prognozarea efectului previzibil a cresterii sau scaderii rezultatului brut al exploatarii, influenta amortizarii si provizioanelor asupra bazelor impozabile, corectarea acestora in functie de reportarea deficitelor anterioare sau de probabilitatea aparitiei unor noi deficite, influenta creditului de impozit si a modificarii cotei de impunere asupra fluxului fiscal final.

Se impune a remarca, dificultatea introducerii in modelele de simulare a influentelor comportamentelor individuale, a reactiei contribuabililor fata de modificarile decise de factorul public si a estimarii fraudei fiscale.

Pentru decidentul public estimarea randamentului sistemului fiscal constituie o necesitate. Acesta poate sa fie pus in pericol atunci cand presiunea fiscala creste, intrucat prelevarile fiscale influenteaza asupra fluxurilor de venituri impozabile, pe care le scoate din economia reala, pentru a asigura finantarea nevoilor economiei publice. In acelasi timp depasirea unui prag psiho­logic a presiunii fiscale poate determina, aparitia in societate a unei reactii de respingere a deciziilor publice cu implicatii politice, financiare si sociale. Compararea presiunii fiscale din diverse tari nu este semnificativa decat daca nivelul de trai, productivitatea si structurile fiscale sunt asemanatoare. Acestea difera de la o perioada la alta in cadrul unei tari si intre tari. Determinarea nivelului maxim a presiunii fiscale globale a constituit o preocupare permanenta a economistilor, dar limitele fixate de diversi autori au fost permanent depasite, fara ca functionarea economiilor statelor sa fie puse in pericol.