Sectorul nonprofit si pluralismul bunastarii

Dupa ce T.J. Peters si R.H. Waterman Jr. au fundamentat prin­cipiile unui "nou management' la inceputul anilor optezeci, noile teorii manageriale s-au extins si in sectorul guvernarii pentru a so­licita o ,,reinventare a guvernarii' in vederea transformarii radicale a sectorului public (D. Osborne, T. Gaebler 1992). intre cele doua mari sectoare institutionale - statul (sectorul public) si piata (secto­rul pentru profit) - s-a instituit cu rapiditate si in proportii crescan­de sectorul nonprofit care include organizatii a caror baza de func­tionare este privata, dar care ofera servicii publice

Sectorul nonprofit in mix-ul bunastarii

Ideea aparitiei unor "noi lumi ale bunastarii' (J. Clarke, A. Cochrane, R. McLaughlin 1994), caracterizate prin cateva aspec­te esentiale :

1. o reconsiderare a potentialului pietei, exprimata in initiative cum ar fi: cresterea ofertelor competitive, contractualizarea, teritorializarea, construirea pietelor interne (cu "producatori', "furni­zori' si "alternative'), precum si o schimbare culturala ce implica considerarea beneficiarilor serviciilor drept cetateni - consumatori si clienti ale caror drepturi sunt asigurate prin asa-zisele "statute ale cetatenilor' ;

2. aparitia unor forme ale "pluralismului bunastarii' sau "eco­nomiilor mixte' de finantare si furnizare ale serviciilor.

3. cautarea unor forme mai eficiente si mai sensibile uman de furnizare a serviciilor, ceea ce implica o anumita distantare a deci­ziilor politice de forumurile guvernamentale nationale si locale. Se tinde astfel sa se limiteze monopolismul statal in furnizarea de ser­vicii sociale prin multiplicarea agentiilor ofertante (private si non­profit) si prin accentuarea gradului de implicare a beneficiarilor de servicii. Aceasta tendinta este exprimata deseori in termeni ca: transferare si descentralizare ale ofertelor de servicii socia 848b16i le, impu­ternicire si indreptatire ale cetatenilor beneficiari, nivelare a ierar­hiilor prin eliminarea marilor decalaje in satisfacerea nevoilor.

Daca statul joaca un rol central datorita functiilor sale reglatoare si coordonatoare, atunci el se va afla in mijlocul triunghiului bunastarii (fig. 3.1); daca rolul sau este nu doar central, dar si dominant (in sensul constrangerii celorlalte sectoare de a actiona conform logicii sale interne si folosindu-le doar ca instrumente ale propriilor poli­tici), atunci locul sau va fi in varful triunghiului (fig. 3.2). in sfarsit, in adevaratul "triunghi al bunastarii' (fig. 3.3) sectorul voluntar este cel ce ocupa locul central intrucat el este in principal un sector mi­xat, fiind alcatuit din elemente ale celorlalte trei sectoare. Originali­tatea sa rezida de fapt in combinarea unor elemente ale sectoarelor economiei de piata, statal si informal (Svetlik 1991).

Cel de furnizor direct al serviciilor si cel de coordonator al intregului sistem al bunastarii. Desigur, in mare parte, rolul reglator sau coor­donator al statului este justificat si de transferul unor fonduri gu­vernamentale substantiale - prin intermediul subventiilor, alocatii­lor, contractelor etc. - organizatiilor ofertante de servicii din celelalte sectoare.

Un model alternativ: el se bazeaza pe principiul asincronismului, conform caruia siste­mul bunastarii se poate dezvolta prin adaugarea a noi forme (de furnizare a serviciilor) la cele deja existente, fara incercarea de a le inlocui sau incorpora. Spre deosebire de principiul sincronismului - pe care se bazeaza celelalte sisteme pluraliste -, acumularea asin-cronica a noilor initiative ar duce la crearea unui sistem homeosta-tic al bunastarii, in care diferitele sectoare componente ar avea un statut egal, nu numai in ceea ce priveste furnizarea de servicii, dar si in coordonarea lor.

Ideea unui pluralism al bunastarii bazat pe principiul asincro­nismului si ale carui mecanisme reglatoare constau in capacitatea sa de auto-coordonare a condus la formularea conceptului de mix al bunastarii. Pentru a ilustra aceasta noua solutie pluralista a bunastarii este necesar un alt mod de asezare a celor patru triun­ghiuri, astfel incat "triunghiul bunastarii' devine un "dreptunghi al bunastarii' (fig. 3.4).

Este evident ca in noul sistem al bunastarii statul nu mai poate juca nici un rol central, nici unul dominant. Conform princi­piului asincronismului, expansiunea sau comprimarea unui sector sau altul vor depinde de propria vitalitate interna a fiecaruia ca si de capacitatea specifica de a raspunde necesitatilor populatiei (Svet-lik 1991).

Politici si solutii pluraliste : organizatiile nonprofit si intersectorialitatea

Noile politici si solutii pluraliste de asigurare a bunastarii acorda, asa cum am specificat, un rol extrem de important organi­zatiilor sectorului nonprofit. Pe plan international, desi exista dife­rente considerabile intre tari sau "state ale bunastarii' cu privire la gradul de utilizare sau incredere acordata agentiilor nonguvernamentale in furnizarea serviciilor sociale, se apreciaza ca toate impartasesc o conceptie comuna, si anume: este de asteptat ca aceste organizatii sa fie inovatoare si flexibile, sa promoveze parti­ciparea voluntara a cetatenilor si sa raspunda unor necesitati nesa­tisfacute de guvern (Kramer 1990).

Kramer (1987, 1990) ofera urmatoarea interpretare : impreuna cu guvernul si orga­nizatiile pentru profit, agentiile voluntare pot despovara, inlocui sau fortifica sistemele sociale primare de genul familiei, grupurilor de vecinatate sau prieteni. in relatie cu sectorul public, agentiile vo­luntare pot inlocui, influenta, extinde si imbunatati activitatea gu­vernului, dupa cum pot actiona fie ca furnizori suplimentari (prin oferta de servicii alternative similare), fie ca furnizori complemen­tari (prin oferta unor servicii de tipuri diferite). Totodata, avand in vedere ca exista o tendinta de crestere a dependentei agentiilor vo­luntare de fondurile guvernamentale, se poate vorbi chiar de functionarea acestora ca agenti publici sau "vanzatori' ai servicii­lor guvernamentale.

Organizatiile nonprofit, in special cele ce si-au extins aria acti­vitatilor comerciale, pot concura, de asemenea, cu organizatiile pen­tru profit in furnizarea multor produse si servicii comparabile

Dintre multiplele modele propuse pentru evidentierea relatiilor functionale dintre sectorul public si cel nonprofit, cel sugerat de Kramer (1987) pare a sintetiza principalele puncte de vedere avan­sate pana acum. Conform acestui model, coexistenta sistemelor pu­blic si voluntar in oferta de servicii poate conduce la patru tipuri de relatii, constituite in functie de rolul jucat de organizatiile secto­rului voluntar in asigurarea bunastarii :

organizatia voluntara este singurul sau principalul furnizor de servicii sociale intrucat nu exista sau exista foarte putine agentii-guvernamentale cu profil asemanator;             

agentia voluntara completeaza oferta guvernamentala cu ser­vicii de calitati sau tipuri diferite ;

agentia voluntara suplimenteaza sistemul guvernamental cu servicii similare, dintre care unele pot oferi o alternativa la servicii­ le guvernamentale ;

agentia voluntara substituie oferta guvernamentala. Un astfel de rol poate fi jucat fie in situatia cumpararii de catre guvern a unor servicii de la agentia voluntara, ceea ce implica transformarea ei intr-un agent public, fie atunci cand organizatia nonprofit aco­pera pe cont propriu furnizarea unor servicii pe care guvernul nu le poate asigura sau le furnizeaza intr-un mod neadecvat.

Sintetizand explicatiile oferite de majoritatea teoriilor economice cu privire la cauzele aparitiei sectorului nonprofit, M. Knapp, E. Robertson si C. Thomason (1990) argumenteaza ca principalele ratiuni ale sprijinului financiar oferit de guvern organizatiilor voluntare s-ar datora urmatoarelor caracteristici sau "virtuti' ale acestora : promo­varea unor alternative pentru consumatori, specializarea, eficienta de cost, flexibilitatea, spiritul inovator, angajarea in actiunea sociala prin protejarea intereselor clientelei, dar si ca "stimulatori' sau "critici' ai guvernului si promovarea participarii voluntare a cetatenilor.

Daca decidentii politici prefera (sau sunt supusi presiunii) de a furniza servicii diferentiate in functie de limba, religie etc, delegarea responsabilitatii productiei organizatii­lor nonprofit este o cale de a atinge acest obiectiv' (James 1990, p. 24), in dorinta promovarii pluralismului si in speranta ca oferta de servicii alternative ar conferi consumatorilor beneficii suplimen­tare, guvernul poate decide subventionarea sectorului voluntar ca alternativa la cel public. Prin aceasta s-ar largi sfera alegerii de catre consumatori intre un serviciu public sau privat nonprofit si chiar intre servicii furnizate de diferite agentii din cadrul sectorului voluntar.

. Se considera ast­fel ca una dintre sursele majore ale legitimitatii si credibilitatii organizatiilor voluntare o reprezinta tocmai experienta si cunoaste­rea specializata, ceea ce le permite sa-si revendice autoritatea in domenii specifice cum ar fi handicapul mental, alcoolismul, abuzul asupra femeilor sau copiilor etc. dar si o seric-de avantaje legate de un cost mai scazut; o alta ratiune a finantarii guvernamentale a organizatiilor nonprofit vi­zeaza avantajele unei eficiente crescute in cost.

Motivatia eficientei de cost pentru sprijinul financiar al organi­zatiilor voluntare porneste de ia premisa ca functionarea acestora genereaza costuri mai scazute decat a institutiilor guvernamentale datorita angajarii unei forte de munca mai ieftine sau bazate in principal pe activitatea voluntarilor, a unei administrari mai putin birocratice si, in general, datorita lipsei presiunilor sau constrange­rilor la care sunt supuse agentiile publice (James 1987, 1990).

O alta motivatie pentru transferul de fonduri guvernamentale organizatiilor voluntare vizeaza flexibilitatea acestora. in general, se considera ca marimea mai mica a organizatiilor voluntare compara­tiv cu cele guvernamentale tinde sa genereze o accentuata flexibili­tate functionala, precum si un grad mai scazut de formalizare.

Flexibilitatea atribuita organizatiilor voluntare ar induce deci oferta unor servicii imbunatatite tocmai datorita sensibi­litatii crescute fata de necesitatile extrem de diferentiate ale popu­latiei.

Este posibil ca insasi fi­nantarea guvernamentala sa aiba drept efect reducerea flexibilitatii sectorului (Knapp et al. 1990). Fie ca aceasta se face prin cumpararea serviciilor, prin acordarea de subventii sau scutiri de taxe, efectul va consta in crearea unor "bariere de acces' in indus­trie, intimidand alte organizatii voluntare (ce beneficiaza de mai putine subsidii), ca si producatorii privati (pentru profit). Cu alte cuvinte, protectia acordata prin sprijinul financiar nu va incuraja agentiile existente sa raspunda cerintelor in schimbare, ceea ce pune sub semnul intrebarii insasi flexibilitatea sectorului.

Functia de avangarda a organizatiilor voluntare, asociata cel mai adesea cu potentialul lor inovator, respectiv capacitatea de a initia si experimenta noi programe sau cursuri de actiune, din care-unele ar putea fi eventual preluate de guvern, este considerata ca una din functiile cele mai relevante pentru contributia sectorului in intampinarea necesitatilor sociale.

Douglas (1987) sugereaza doua cauze ale pierderii caracterului inovator spe­cific organizatiilor voluntare: ,,puterea obisnuintei' si tendinta spre conformitate a organizatiilor stabile si recunoscute. in timp ce, pe de o parte, guvernele au inceput sa-si asume un rol mult mai mare in furnizarea serviciilor sociale, pe de alta parte, se pare ca insesi organizatiile voluntare au devenit mai sensibile fata de opinia pu­blica decat erau, de exemplu, in secolul nouasprezece.

Pe de alta parte, finantarea pe termen lung poate avea drept conse­cinta pierderea impulsului inovator, tocmai datorita sentimentului de securitate si stabilitate oferite de o astfel de forma de sprijin. Pe scurt, se poate observa ca insasi finantarea guvernamentala poate incuraja "lancezeala' si lipsa spiritului inovator caracteristice mul­tor organizatii voluntare moderne

O alta functie, considerata de data aceasta "esentiala' pentru sectorul voluntar (O'Connell 1976, Kramer 1987) este cea de ple­doarie sau sustinere a cauzei grupurilor sau comunitatilor pe care le reprezinta. in aceasta ipostaza, agentiile voluntare au un rol ameliorativ, fiind asteptate sa identifice si sa sprijine interesele si valorile persoanelor si grupurilor slab reprezentate sau nereprezen­tate pe scena vietii sociale si politice. , Agentiile voluntare au avut o dubla misiune, si anu­me de furnizare a serviciilor sociale si de angajare in actiunea so­ciala, de "caz si cauza', este probabil ca aceasta din urma functie sa reprezinte caracteristica ce ofera intr-adevar legitimitate si credi­bilitate organizatiilor voluntare (Kramer 1987).

Knapp, Robertson si Thomason (1990) care fac distinctia intre doua roluri ale organizatiilor voluntare: cel de sustinere a cauzei cetatenilor si cel de sustinere a cauzei politice. in prima ipostaza, organizatiile voluntare sunt asteptate sa actioneze la nivel indivi­dual prin: consilierea persoanelor particulare, infiintarea unor grupuri de intrajutorare, sprijinirea diferitelor grupuri sau persoane vul­nerabile, in cea de a doua ipostaza, ele actioneaza la nivel public prin sustinera organizata si vizibila a intereselor clientilor sau co­munitatilor pe care le reprezinta. Exista doua ratiuni ce ar justifica sprijinul financiar oferit organizatiilor voluntare ce indeplinesc rolul de aparatori ai cetatenilor. in primul rand, o astfel de activitate este deseori complementara cu cea a agentiilor publice, in special in si­tuatiile in care se pledeaza pentru imbunatatirea calitatii serviciilor. O a doua explicatie vizeaza insasi structura multinivelara a siste­mului guvernamental. Astfel, multe din autoritatile locale fie anga­jeaza personal, fie finanteaza agentiile voluntare pentai a angaja personal a carui sarcina principala ar fi aceea de a "exploata' ser­viciile oferite de autoritatile guvernamentale centrale.

Ca sustinatoare a unor cauze politice (sau sociale), agentiile vo­luntare pot lua forma unor lobby-uri sau grupuri de presiune ce actioneaza in domeniul serviciilor sociale, al drepturilor omului etc, incercand "sa influenteze deciziile unei elite institutionale in numele interesului colectiv' (Jenkins 1987, p. 297). Daca rolul lor este de a critica, presa sau stimula autoritatile guvernamentale sau "elitele institutionale' sa urmeze anumite cursuri de actiune, ce ratiuni ar putea justifica sprijinul financiar oferit unor astfel de organizatii ?

Recunoasterea de catre sectorul public a asa-nu-mitelor constrangeri categorice ce-i incorseteaza activitatea ar justifica sustinerea financiara a organizatiilor voluntare. Dat fiind ca in orice societate democratica statul este constrans prin lege sa asi­gure o distributie corecta si echitabila a beneficiilor, este evident ca nici o agentie guvernamentala nu va avea capacitatea de a raspunde tuturor cerintelor, necesitatilor sau plangerilor cetatenilor.

O alta ratiune a finantarii guvernamentale a sectoru­lui voluntar ar fi legata de insasi promovarea voluntarismului, res­pectiv a participarii voluntare a cetatenilor in sustinerea si dezvol­tarea anumitor servicii si activitati. Se considera in acest sens ca "folosirea nonprofiturilor ofera posibilitatea descentralizarii auto­ritatii de luare a deciziei, servind astfel valorile eterodoxiei si par­ticiparii'. Daca incurajarea participarii ceta­tenilor in procesele de luare a deciziei sau in controlul activitatilor ofera alternative mai ieftine de furnizare a serviciilor, producand in acelasi timp un grad crescut de comunicare si consens, de dezvol­tare a oportunitatilor de auto-realizare, de accentuare a stabilitatii sociale si mai ales de "democratizare' a societatii, atunci este foar­te probabil ca aceste avantaje sa se constituie in tot atatea ratiuni ale sprijinului financiar guvernamental oferit organizatiilor volunta­re.

Consumatorismul reprezinta o functie specifica a organizatiilor nonprofit. Prin indeplinirea acestei functii agentiile voluntare nici nu substituie si nici nu dubleaza ac­tivitatea guvernamentala, ci o completeaza. Consumatorismul se re­fera la implicarea clientilor in luarea deciziei dintr-o organizatie de­semnata sa le serveasca propriile cerinte si necesitati.

Trecerea in revista a principalelor ratiuni justificative pentru transferul de fonduri guvernamentale organizatiilor voluntare a evi­dentiat principalele caracteristici si functii ce par, intr-adevar, sa sustina o astfel de motivatie: oferta de servicii, specializarea, apararea/sustinerea unor cauze prin angajarea in actiunea sociala si consumatorismul.

Prin incurajarea actiunii voluntare, sectorul public sa abandoneze controlul asupra unora din resursele sale. Efectul poate consta in fragmentare, dis­continuitate, complexitate, produse de calitate scazuta, servicii slab proiectate, ineficienta productiva, inechitati orizontale si verticale,¹ dublari costisitoare si raspunsuri inadecvate, sectarism si paternalism'

Invocarea "pluralismului' ca ratiune fundamentala pentru utili- zarea mai accentuata a sectorului voluntar in "noua societate a bunastarii' nu rezolva automat problema locului sau a raspunderii asociate acestuia. Si nici transferul de fonduri guvernamentale nu conduce in mod nemijlocit la despovararea statului de propria-i raspundere in asigurarea bunastarii.

Nu se poate pune problema folosirii sectorului voluntar ca substitut al agentiilor guvernamenta­le, intr-un studiu comparativ privind relatiile dintre sectorul volun­tar si cel guvernamental, Kramer si colegii lui (1994) au semnalat cateva posibile consecinte ale folosirii organizatiilor voluntare ca "agenti publici' de furnizare a serviciilor sociale. in primul rand, este evident ca in nici o tara agentiile voluntare nu dispun de sufi­ciente resurse financiare pentru a substitui finantarea guvernamen­tala a serviciilor sociale.

Pana in prezent, statul continua sa joace un rol semnificativ atat in asigurarea bunastarii cat si in influentarea relatiilor dmtre sectoare. in ceea ce priveste locul si rolul sectorului nonprofit in "mixul bunastarii', este foarte probabil ca, asa cum sugereaza multi analisti, urmatoa­rea perioada sa fie caracterizata prin folosirea in si mai mare masura a organizatiilor voluntare ca furnizori de servicii publice. La fel ca si sectorul public sau cel privat pentru profit, sectorul nonprofit trebuie sa se centreze pe performanta si schimbare, sa diversifice sursele de fi­nantare, manifestandu-se antreprenorial si cautand noi oportunitati, sa recompenseze inovatiile si rezultatele efective, sa asimileze flexi­bilitatea atat in structura de organizare cat si in modul de concepe­re, distribuire si aplicare a serviciilor.