Avocatul poporului

Avocatul Poporului

In toate sistemele constitutionale bazate pe separatia si echilibrul intre puterile statului, Parlamentului ii revin atributii, mai mult sau mai putin largi, de control atat al legalitatii, cat si al oportunitatii activitatii executive.

Acest control al parlamentului are un caracter prin excelenta politic sub doua aspecte principale.

in primul rand, intrucat membrii Parlamentului nu trebuie sa posede o calificare speciala care sa-i abiliteze sa verifice legalitatea actelor administrative, aprecierile acestui organ in materie vor fi inevitabil inspirate, mai mult sau mai putin profund, de m 727d34h otivatii de ordin politic.

in al doilea rand, ca organ prin excelenta politic, Parlamentul nu poate sanctiona ilegalitatea sau neoportunitatea unui act administrativ decat tot prin mijloace politice, dintre care, in regimurile parlamentare si semi-prezidentiale. cel mai eficient este adoptarea unei motiuni de cenzura indreptata impotriva Guvernului. Dar, avand in vedere consecintele politice deosebit de complexe ale unui vot de cenzura, el nu poate fi utilizat ca o modalitate curenta de restabilire a legalitatii in activitatea administratiei publice.

O piedica greu de depasit in activitatea de control a Parlamentului o constituie faptul ca acest organ isi desfasoara activitatea in sesiuni, iar, in timpul sesiunilor, pe cale de deliberari in sedinte plenare, ceea ce face ca aceasta activitate sa aiba'un caracter intermitent si greoi, astfel incat nu poate duce Ia satisfacerea prompta a nemultumirilor cetatenilor.

Tinand seama de aceste limitari si piedici inerente controlului parlamentar asupra legalitatii actelor administrative, dar si de nevoia de a implica in cat mai mare masura si in conditii optime prestigiul organului reprezentativ pe plan national la asigurarea legalitatii in administratia de stat, in uncie tari cu regim parlamentar a fost introdusa institutia ombudsman-ului, cuvant care, in limba suedeza, inseamna imputernicit, delegat. Aplicat pentru prima data in 1809 in Suedia, iar apoi intr-un numar de tari nord-curopenc. in Noua Zeelanda. Quebec (Canada). Spania e te., sistemul ombudsman-tilui consta in alegerea unui comisar parlamentar avand o competenta generala de a primi si a aneheta orice plangere a cetatenilor impotriva abuzurilor si exceselor de putere savarsite de organele administratiei publice. Pe baza concluziilor rezultate din anchetele facute, acest imputernicit parlamentar este in drept sa se adreseze guvernului sau altor autoritati administrative pentru a cere restabilirea ordinii de drept incalcate.

Desi in limba suedeza, cuvantul ombudsman inseamna pur si simplu ..imputernicit' (delegat) al Parlamentului, Constitutia noastra din 1991 a consacrat aceasta institutie sub titulatura pompoasa de "avocat al poporului', orientandu-se dupa Constitutia spaniola, care vorbeste de ..aparatorul poporului'. Rezervandu-i un intreg capitol (capitolul IV al titlului II, la egalitatea cu subdiviziunile consacrate Parlamentului, Presedintelui de Republica ctc.), Constitutia din 1991 a prevazut ca Avocatul Poporului este numit de Senat, pe o durata de 4 ani, pentru apararea drepturilor si a libertatilor cetatenesti, urmand ca organizarea si functionarea acestei institutii sa fie stabilite printr-o lege organica. In legatura cu atributiile Avocatului Poporului, Constitutia din 1991 a precizat ca el le exercita fie din oficiu, fie la cererea persoanelor lezate in drepturile si libertatile lor. bineinteles in limitele stabilite de lege. Constitutia adauga apoi ca autoritatile publice ori care ar fi ele sunt obligate sa asigure Avocatului Poporului sprijinul necesar in exercitarea atributiilor sale. Pe de alta parte. Avocatul Poporului prezinta celor doua Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau fa cererea acestora, aceste rapoarte putand contine recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, pentru ocrotirea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Asa cum s-a dezvoltat in dreptul comparat, institutia ombudsman-ului a urmarit sa corecteze unele din inconvenientele controlului exercitat direct de parlament asupra legalitatii activitatii executive, in special, s-a cautat ca, in indeplinirea acestei atributii, Parlamentul sa-si asigure concursul unui organ beneficiind de o recunoscuta pregatire de specialitate si desfasurand o activitate continua, orientata exclusiv iri directia apararii drepturilor si libertatilor cetatenesti.

Ramane sa se vada care va fi valoarea practica a institutiei Avocatului Poporului, o data ce ea nu dispune, conform Constitutiei din 1991 de posibilitatea de a lua masuri directe si executorii 'de reparare a ilegalitatii comise, ci singurele cai procedurale la care poate recurge sunt fie sesizarea autoritatilor publice in scopul ca acestea sa ia masurile operative necesare, fie prezentarea de rapoarte camerelor Parlamentului, urmand ca acestea sa adopte legile sau hotararile individuale c.u caracter obligator, pe care le vor socoti necesare. De aceea, a ranias legii organice prevazute de Constitutie in aceasta materie sarcina de a pune la indemana institutiei Avocatului Poporului caile procedurale cele mai potrivite pentru a o tace eficienta¹.

Aceasta lege organica (nr.35) a intrat in vigoare la 20 martie 1997. Fata de dispozitiile Constitutiei privitoare la institutia Avocatului Poporului, principalele precizari si dezvoltari aduse de aceasta lege sunt urmatoarele:

Pe plan organizatoric, legea precizeaza ca Avocatul Poporului, ales pe 4 ani de Senat, poate fi reinnoit in functie o singura data, conditiile pentru numirea lui fiind aceleasi ca si cele cerute pentru numirea judecatorilor Curtii Constitutionale.

Abatandu-se de la prevederile Constitutiei (art.74,2), potrivit carora hotararile camerelor se adopta (cu exceptia cazurilor expres aratate de ea) cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare camera, trebuind sa fie prezenti cel putin jumatate plus unu din ei, legea stabileste (art.7,3) ca numirea Avocatului Poporului se face cu votul majoritatii senatorilor. Daca la primul tur de scrutin nu se obtine aceasta majoritate, se vor organiza noi tururi de scrutin, la care vor participa numai candidatii situati pe primele doua locuri la turul de scrutin anterior.

In dezvoltarea dispozitiilor Constitutiei, legea citata (art.10) precizeaza ca Avocatul Poporului este asistat in activitatea sa de doi adjuncti, pe care-i numeste pe durata mandatului sau, cu avizul Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunitati si validari a Senatului.

Pentru a defini pozitia institutiei Avocatului Poporului in ansamblul structurii de stat. legea prevede in primul rand ca Avocatul Poporului este independent fata de orice autoritate publica. Cum, conform Constitutiei, Parlamentul este o autoritate publica, o interpretare stricta a textului ar putea duce Ia concluzia ca, in sensul legii, Avocatul Poporului este independent si fata de Parlament. O asemenea concluzie nu ar tine seama insa de faptul ca, potrivit art.9 al aceleiasi legi, Avocatul Poporului poate fi revocat de Senat, spre deosebire de cei trei judecatori ai Curtii Constitutionale numiti de Senat, care nu pot fi revocati de acesta inainte de expirarea mandatului lor. Dependenta fata de Parlament a Avocatului Poporului isi gaseste expresie si in acele prevederi ale legii (art.5), care-1 obliga sa prezinte, in sedinta comuna a celor doua camere, rapoarte, fie anual, fie Ia cererea acestora. Trebuie de asemenea observat ca, prin insasi conceptia care sta la baza institutiei Avocatului Poporului, aceasta urmeaza sa fie un instrument prin intermediul caruia Parlamentul isi infaptuieste atributia de control asupra administratiei publice si, ca atare, ea nu poate sa-si aroge o pozitie independenta fata de organul de stat, pe care este chemat sa-1 slujeasca. Ce-i drept, conform art.29(3) al legii, nimeni, deci nici Parlamentul, nu poate obliga pe Avocatul Poporului sa se supuna instructiunilor sau dispozitiilor sale. Numai ca aceeasL lege obliga Avocatul Poporului sa^prezinte rapoarte Parlamentului, fie anual, fie la cererea camerelor acestuia, intrucat, dupa dezbaterea acestor rapoarte, camerele sunt in situatia de a adopta o hotarare, nimic nu se opune ca, in cadrul ei, sa se dea Avocatului Poporului anumite indicatii cu privire la activitatea sa viitoare.

Mergand mai departe pe calea precizarii raporturilor dintre Avocatul Poporului si celelalte organe ale statului, art.2(2) al legii nr.35/1997 mai subliniaza ca, in exercitarea atributiilor sale, Avocatul Poporului nu se poate substitui autoritatilor publice. Aceasta inseamna ca Avocatul Poporului, chiar daca va constata ilegalitatea unui act al administratiei publice, nu va putea sa-1 anuleze sau suspende, dupa cum nu va putea sa acorde despagubiri sau sa dispuna alte masuri reparatorii in folosul celui vatamat intr-un drept al sau. Aceasta pentru ca, in sistemul nostru de drept, anularea sau suspendarea actelor administrative, ca si acordarea de despagubiri sau luarea altor masuri reparatorii, apartin competentei exclusive fie a organelor administratiei publice, fie a instantelor judecatoresti prevazute de lege. Pe linia acestei conceptii asupra rolului si locului Avocatului Poporului in sistemul organelor statului nostru, art.20(l) al legii subliniaza ca, in exercitarea atributiilor sale, Avocatul Poporului emite recomandari, iar nu acte juridice investite cu forta obligatorie, cum sunt deciziile, la care recurg in mod curent organele administratiei publice, sau diferitele hotarari ale instantelor judecatoresti, luate in vederea solutionarii unor raporturi sociale, in sensul legii, recomandarile Avocatului Poporului nu sunt destinate sa rezolve raporturi sociale, ci au caracterul unor simple acte de sesizare a altor organe, asa cum rezulta din art.20(2) al legii, potrivit caruia "prin recomandarile emise, Avocatul Poporului sesizeaza autoritatile administratiei publice asupra ilegalitatilor actelor sau faptelor administrative. Sunt asimilate actelor administrative tacerea organelor administratiei publice si emiterea tardiva a actelor'. Desi in articolele citate mai sus, legea prevede ca Avocatul Poporului procedeaza pe cale de recomandari, totusi art.!3(b) cuprinde o dispozitie, potrivit careia acest organ "primeste si repartizeaza cererile facute de persoanele lezate prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice si decide asupra acestor cereri'. Numai ca, in conformitate cu punctul urmator al aceluiasi articol al legii, Avocatul Poporului nu este chemat sa decida, ei tot ceea ce el poate face este sa urmareasca rezolvarea legala a cererilor primite si sa ceara autoritatilor sau functionarilor administratiei publice in cauza incetarea incalcarii drepturilor si libertatilor cetatenesti, repunerea in drepturi a petitionarului si repararea pagubelor. Astfel, atat in lumina Constitutiei, cat si a legii de organizare si functionare a institutiei Avocatului Poporului, aceasta desfasoara in principal o activitate de sesizare a organelor administratiei publice competente pentru a Ic determina sa ia masurile necesare restabilirii ordinii legale, dublata de obligatia de a urmari modul de solutionare a sesizarilor sale si de a raporta Parlamentului cu privire la constatarile facute si rezultatele obtinute in indeplinirea atributiilor ce-i revin, precum si de a propune masuri legislative sau de alta natura in vederea ocrotirii drepturilor si libertatilor cetatenilor. Bineinteles ca, pentru ca Avocatul Poporului sa poata sa-si indeplineasca aceste atributii de sesizare, de recomandare si propunere, a fost necesar ca, prin lege. sa i se recunoasca competenta de a desfasura si o activitate de informare, documentare si analiza. In aceasta privinta, prin art.2J(l) al legii s-a prevazut ca Avocatul Poporului are dreptul de a face anchete proprii, sa ceara organelor administratiei publice orice informatii sau documente necesare in acest.scop, sa audieze sau sa ia declaratii conducatorilor sau functionarilor acestor organe.

Constitutia defineste in termeni foarte generali rolul Avocatului Poporului ca organ chemat sa apere drepturile si libertatile cetatenilor, fara sa specifice categoriile de organe, a caror activitate este vizata prin instituirea lui. In aplicarea dispozitiilor Constitutiei, legea organica a reglementat atributiile Avocatului Poporului in asa fel, incat ele nu imbratiseaza decat activitatea autoritatilor administratiei publice, fara sa poata sa se extinda la activitatea instantelor judecatoresti sau Ia cea a camerelor Parlamentului. Mai mult. notiunea de administratie publica este utilizata de art.J5(4) al legii intr-un sens restrictiv, chemat sa reduca cat mai mult sfera de actiune'a Avocatului Poporului. In acest articol se prevede anmne ea: "Nu fac obiectul activitatii institutiei Avocatului Poporului si vor fi respinse fara motivare cererile privind actele emise de Camera Deputatilor, de Senat sau Parlament, actele si faptele deputatilor si senatorilor, ale Presedintelui Romaniei si Guvernului, precum si ale Curtii Constitutionale, ale Presedintelui Consiliului Legislativ si ale autoritatii judecatoresti'. Prin urmare, intr-un sistem de drept administrativ, ca cel consacrat prin legea nr.2y/J990, in cadrul caruia instantelor judecatoresti prevazute, de lege Ii se recunoaste competenta de a controla fie pe cale principala, fie incidentala. legalitatea actelor administrative, inclusiv a celor emise de Presedintele Republicii si Guvern, precum si de a dispune masuri executorii sub sanctiunea fortei de contrangere a statului. Avocatului Poporului

se refuza chiar si posibilitatea, mult mai modesta, de a face acte de sesizare
in legatura cu activitatea acestor organe de varf ale administratiei publice.

Nu este mai putin adevarat ca, sub un alt aspect, legea tinde sa largeasca sfera de actiune a Avocatului Poporului.'stabilind ca prevederile ci se aplica si actelor administrative ale regiilor autonome. Trebuie observat de asemenea ca, desi art.!5(4) al legii prevede categoric ca actele judecatoresti nu pot face obiectul activitatii Avocatului Poporului, totusi art.18 al aceleasi legi, printr-o abatere de la aceasta regula, stipuleaza ca ori de cate ori este vorba de o cerere, a carei solutionare se afla pe ro'ul unei instante judecatoresti sau are ca obiect o eroare judiciara, Avocatul Poporului va sesiza Procurorul General sau Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit competentei fiecaruia, acestia fiind obli'gati sa comunice concluziile Ia care ?-a ajuns si masurile luate.

intrucat, in conformitate cu Constitutia si cu legea organica citata mai sus, Avocatul Poporului desfasoara in principal o activitate de sesizare si raportare, consecinta este ca el nu este in masura sa investeasca cu sanctiuni juridice recomandarile sale. Pentru ca totusi aceste recomandari sa nu constituie simple deziderate platonice, lipsite de o reala eficienta, legea organica formuleaza o serie de prevederi destinate sa determine, chiar in lipsa unor sanctiuni concrete, autoritatile administratiei publice sa le ia in serioasa considerare.

Asemenea masuri sunt:

obligatia ce revine Avocatului Poporului de a cere, ori de cate ori constata ca plangerea persoanei lezate este intemeiata, autoritatii publice autoare a incalcarii de lege revocarea sau reformarea actului administrativ, precum si repararea pagubei;

autorizarea Avocatului Poporului ca, in cazul in care autoritatea publica sau functionarul public nu inlatura in termen de 30 de zile de la data sesizarii, ilegalitatile comise, sa se adreseze autoritatilor administratiei ierarhie superioare, acestea fiind obligate sa-i comunice in termen de cel mult 45 de zile masurile luate. Daca autoritatea publica sau functionarul, care a savarsit ilegalitatea, apartine administratiei publice locale, Avocatul Poporului se va adresa in primul rand organului autor al ilegalitatii, iar, daca acesta nu o inlatura in termen de 30 de zile de la data sesizarii, se va adresa prefectului, care va fi obligat sa-i comunice solutia adoptata in termen de 45 de zile;

dreptul, conferit de lege Avocatului Poporului, de a sesiza Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administratiei publice centrale si al prefectilor.

Acest procedeu este sortit sa aiba inca de la inceput o aplicatie putin frecventa in cazul actelor administrative ale consiliilor judetene, ale consiliilor locale si ale primarilor. Aceasta pentru ca singura modalitate care sta la dispozitia prefectului pentru a remedia ilegalitatea unor asemenea acte este introducerea unei actiuni in fata instantei de contencios administrativ in conditiile art.lll din legea nr.69/1971. Asa fiind, daca Avocatul Poporului ar constata ilegalitatea unui act al consiliului judetean, al consiliului local sau al primarului, pe care prefectul nu 1-a atacat cu actiune la instanta de contencios administrativ, el va putea doar sa incerce sa determine guvernul sa-i dea prefectului dispozitia de a introduce o asemenea actiune.

ca o ultima garantie chemata sa asigure o oarecare eficienta activitatii Avocatului Poporului, in lege se prevede ca neadoptarea de catre Guvern, in termen de cel mult 20 de zile, a masurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate de Avocatul Poporului se comunica Parlamentului. Astfel, pana in cele din urma, Parlamentului ii revine sarcina ca, pe calea unei eventuale motiuni de cenzura, sa imprumute caracter executoriu recomandarilor Avocatului Poporului. Procedura adoptarii motiunilor de cenzura este insa reglementata destul de restrictiv de Consti .utia noastra si ea pitne in cauza soarta intregului Guvern, astfel incat punerea ei in miscare pentru motivu! ca Guvernul nu a sanctionat o ilegalitate a organelor subordonate lui va putea sa opereze numai in cazuri extreme.

Pentru a inlesni accesul la Avocatul Poporului, legea prevede ca 'plangerile, adresate acestuia sunt scutite de taxa de timbru. Legea mai precizeaza ,si ca plangerile impotriva incalcarilor drepturilor cetatenilor mai vechi de un an Je la data la care persoana in cauza a luat cunostinta de faptele care formeaza obiectul lor nu sunt luate in considerare de Avocatul Poporului.

Ca organ chemat sa ajute Parlamentul in infaptuirea atributiei de control al administratiei publice, Avocatului Poporului i se confera prin lege un statut special, asemanator cu cel al parlamentarilor.

Astfel, ca si parlamentarii, Avocatul Poporului si adjunctii sai se bucura de iresponsabilitate pentru opiniile exprimate sau pentru actele pe care le indeplinesc, cu respectarea legii, in exercitarea atributiilor ce le revin (art.27).

Pe de alta parte, ca si parlamentarii, Avocatul Poporului si adjunctii sai sunt inviolabili, in sensul ca, pe durata mandatului lor, nu pot fi retinuti, perchezitionati, arestati sau trimisi in judecata penala sau contraventionala rara incuviintarea Senatului (art.28).

Lipsita de traditie in sistemul juridic al tarii noastre, institutia Avocatului Poporului, asa cum este reglementata de Constitutie si legea nr.35/1997, urmareste sa adauge^ inca un pilon de rezistenta la constructia statului de drept in tara noastra, in procesul de impamantenire in moravurile curente, ea va .ajunge fara indoiala in competitie cu institutia contenciosului administrativ, care, prin faptul ca-si finalizeaza controlul asupra actelor administrative ilegale prin hotarari executorii si se realizeaza' in cadrul unor circumscriptii teritoriale, iar nu exclusiv pe plan central, va putea parea celor vatamati in drepturile lor o cale procedurala mai eficienta si mai accesibila decat plangerea adresata Avocatului Poporului. Totodata, prin faptul ca nu are ramificatii in teritoriu, care sa-i inlesneasca activitatea, institutia Avocatului Poporului este amenintata sa fie gatuita de un numar excesiv de mare de plangeri in raport cu posibilitatile ei de solutionare. Mai trebuie sa se observe aici ca, intrucat plangerea la Avocatul Poporului este o cale procedurala paralela cu actiuneain contencios administrativ in fata instantelor judecatoresti, va exista riscul ca, ori de cate ori cel vatamat in drepturile sale le va utiliza simultan, sa se ajunga la solutii divergente, situatie pentru evitarea careia legea nu cuprinde nici o reglementare.