'sanctiuni vizate'. regulamente ale consiliului european adoptate pe baza unor rezolutii ale consiliului de securitate

,,Sanctiuni vizate'. Regulamente ale Consiliului European adoptate pe baza unor Rezolutii ale Consiliului de Securitate*

Respingdnd acfiunea reclamanfilor, Consiliul European este - in aceeasi masura ca un sfat membru - obligat sa implementeze rezolufiile Consiliului de Securitate in relafie cu sancfiunile economice. Aceastd obligate derivd din insusi Tratatui instituind Comunitatea Europeans. Mai mult, efectvl conjugal ale art. 60, 301, 308 din Tratat este de a oferi o baza pentru sancfiunile vizate, in sensul prevederile art. 5 parag. 1 din Tratat, ceea ce inseamna ca Consiliul European poate sa isi indeplineasca obligafiile prin emiterea de Regulamente obligatorii. Tribunalul este automat sa verifice legalitatea Rezolufiilor Consiliului de Securitate implementate doar raportat la ius cogens si sa asigure ca reclamanfii nu au fost privafi - in mod arbitrar - de dreptui lor de utilizare a proprietafii, in masura in care un astfel de drept este prole/at cu titlu ius cogens.

(Tribunalul de Prima Instanta,

decizia din 21 septembrie 2005, cazul T-306/01 si T-315/01, decizia din 12 iulie 2006, cazul T-253/02 y T-49/04) cu nota de Peter Rackow si Ignaz Stegmiller**

ABSTRACT. 'Targeted Sanctions'. Council Regulation resting upon Security Council Resolutions. One of the main aims of the United Nations is to combat the financial basis of terrorism. Since the 1990s the 636i88g general tendency drifts towards so-called 'smart sanctions' which are directed against a narrow group of addresses - sometimes even individuals! - as opposed to the traditional UN sanctions which address states. Such a framework for sanctions brings about complex questions regarding International and European Criminal Law which the ECJ of First Instance had to deal with most recently. Based on Council Regulation (EC) no. 881/2002 dated27.05.2002 funds had been frozen and the parties involved claimed nullity of this regulation. Worth mentioning is that the regulation of interest here rests upon Security Council Resolutions 1267 and 1333 whose guidelines were implemented into European Law by Council Common Decision 2002/402/CFSP dated 27.05.2002 and the relevant Regulation no. 881/2002.

The action of the plaintiffs was dismissed in first instance and the appeal is pending before the ECJ. Notwithstanding, a debate on the decisions of the ECJ of First Instance is under way. And rightly so! Since the problems arising out of this topic are too grave to leave the judgments without a commentary. Therefore, the authors deal with the decision of the ECJ and make us aware of their thoughts about it.

- Extras -

Conturile reclamantilor au fost inghetate pe baza ,,sanctiunilor vizate', adoptate con­form Regulamentului nr. 881/2002 din 27 mai 2002' - modificat de 68 de ori pana la 10 august 2006, varianta in vigoare fund nr. 1217/2006². Reclamantii au sustinut ca acest regulament este nul si lipsit de efect.

Regulamentui 881/2002 se bazeaza pe Rezolutiile Consiliului de Securitate nr. 1267 si  1333 (disponibile la htttp://www.un.org/Docs/sc/committees/l 267/1267ResEng.htm, accesat in data de 9 noiembrie 2006), ale caror principii au fost implementate prin Decizia Consiliului 2002/402/CFSP, din data de 27 mai 2002³, precum si prin Regulamentele relevante.

NOTA

1. Tribunalul de Prima Instanta are in competenta, printre altele, actiunile in anulare introduse de persoane fizice sau juridice (art. 230 din Tratatui instituind Comunitatea Europeana). in cazurile supuse discutiei, instanta a trebuit sa decida asupra unui Regulament al Comunitati Europene ce implementa sancfiuni vizate. Evaluand decizia instantei, trebuie sa fie luata in considerare natura acestor sanctiuni: unul dintre principalele obiective ale Natiunilor Unite este sa combata fmantarea terorismului. Incepand cu anii '90 a aparut o tending generala in sensul asa-numitelor ,,sanctiuni inteligente' sau ,,sanctiuni vizate', ce sunt direct indreptate contra unui grup extrem de redus de destinatari - uneori chiar indivizi - in opozitie cu sanc(iunile traditionale ale O.N.U. ce vizau statele. 0 astfel de infrastructura a sanctiunilor ridica o intrebare complexa in raport de dreptui international si european penal. in esenta, Tribunalul de Prima Instanta a trebuit sa trateze doua chestiuni: problema obligafiei Comunitatii Europene de a implementa cerintele O.N.U., precum si capacitated sa in raport de aceasta, respectiv posibilitatea unui control judiciar indirect a Rezolutiilor Consiliului de Securitate. Concluziile instantei in legatura cu ultima chestiune nu sunt convingatoare; in schimb, in raport cu prima problema, solutia si motivarea sunt partial inteligibile, desi, totusi, partial discutabile.

2. Relativ la prima chestiune, conform opiniei Tribunalului, Comunitatea Europeana nu este tinuta de Carta O.N.U. sub aspectui dreptului international, dar decurge din Tratatui instituind Comunitatea Europeana ca aceasta este - in aceeasi masura ca si statele ei membre - obligata sa implementeze rezolutiile Consiliului de Securitate in materia sanctiunilor economice. Articolul 301 din Tratatui instituind Comunitatea Europeana prevede o baza anume pentru sanctiunile economice si, in masura in care Comunitatea si-a asumat prerogativele exercitate anterior de statele membre in materia guvemata de Carta O.N.U., atunci dispoz4iile acestei Carte au acum un efect obligatoriu asupra Comunitatii Europene, perceputa ca o organizatie legala. Modul in care instanta a derivat obligafia Comunitatii de a implementa actele normative ale O.N.U. de la implementarea insasi la forma regulamentelor este mai mult decat discutabila. Datorita prevederilor art. 5 parag. 1 din Tratatui instituind Comunitatea Europeans (Principiul competenfelor acordate), o nonna de autorizare este indispen-sabiia. Totusi, toate dispozitiile relevante (art. 60, 301, 308 din Tratatui instituind Comunitatea Europeana) nu pot fi considerare ca norme de autorizare pentru a forma o baza a sanctiunilor vizate, in sensul art. 5 din Tratat. Articolul 60 si art. 301 din Tratat necesita - in conformitate cu un punct de vedere traditional ce trateaza sanctiunile economice ca actiuni inter-statale - ,,relatii economice cu una sau mai multe state terte' si, respectiv, ,,in ceea ce priveste statele terte implicate, masuri urgente de transfer de capital si ca plati'. dupa pierderea puterii de catre regimul Taliban in Afghanistan, nicio astfel de legatura nu se poate identifica in raport de Regulamentui Comunitatii Europene 881/2002. Totusi, nu in ultimul rand, art. 308 din Tratat nu modifies nimic, deoarece face mentiune la necesitatea unei actiuni din partea Comunitatii ,,pentru a realiza, in cursul operatiunilor pietei comune, unul din obiectivele Comunitatii ()'. Or, acesta sigur nu este cazul de fata. Chiar daca piafa comuna impune un oarecare nivel de siguranta, acesta nu permite concluzia ca lupta impotriva terorismului este un obiectiv al Comunitatii. Aplicarea art. 308 din Tratatui instituind Comunitatea Europeana ar avea ca efect si distorsionarea distinctiei dintre primul pilon al Uniunii Europene si Politica Externa si de Securitate Comuna si de Siguranta: ,,a decide in alt mod ar echivala, in final, cu aplicarea respectivei dispozitii la toate masurile din domeniul Politicii Exteme si de Securitate Comune si, respectiv, Cooperarii Judiciare si Politieneasca in Materie Penala. Astfel, Comunitatea ar putea intotdeauna adopta masuri pentru atingerea acestor obiective'. Totusi, Tribunalul de Pruna Instant nu a concluzionat in sensul ca nu exists un fundament conform intelesului art. 5 parag. 1 din Tratatui instituind Comunitatea Europeans pentru sancfiuni vizate. in contra, Tribunalul s-a exprimat in favoarea unei combinari mere art. 60, 301 si 308 din Tratatui instituind Comunitatea Europeana. Dar cum e posibil ca trei norme, ce nu sunt aplicabile de sine-statoare, sa fie combinate si sa conduca la un rezultat esentialmente diferit? AceastS maniera de interpretare a instantei, precum si referirea la art. 3 din Tratatui Uniunii Europene nu sunt bine motivate. Instanta s-a pronuntat in favoarea unui progres ce trebuie evitat, si anume, un (viitor) hibrid intre Pilonul Comunitar (Pilonul I al Uniunii Europene) si inter-guvemmentalismul specific Pilonilor II si III ai Uniunii Europene. Astfel, decizia instantei pare similara celei din cazul Pupino al Curtii Europene de Justitie si celei din decizia asupra nulitatii Deciziei-cadru 2003/80/JHA, dar diferentele esentiale dintre dreptui Comunitatii Europene si Pilonul II (si III) nu pot fi inlaturate de catre instance europene pe simplul motiv ca procesul constitutional a esuat. Lupta impotriva terorismului este primordiala, dar - fara a amenda Tratatui privind instituirea unei Comunitati Europene - implementarea ,,sanctiunilor inteligente' prin intennediul legislatiei secundare nu indeplineste conditiile de baza necesare. Totusi, pentru Curtea Europeans de Justitie, se ridica urmatoarea intrebare: daca si in ce masura exista competent pentru a exercita un control judiciar asupra legislatiei O.N.U. implementate? inprincipiu, rezolutiile in discutie nu se incadreaza in sfera de competenta a instantei si aceasta nu are autoritate - nici macar in mod indirect - sa controleze legalitatea lor. Totusi, Curtea este abilitatS sa verifice legalitatea in relate cu ius cogens. Astfel, reclamantii pot fi considerati justiriabili doar in masura in care drepturile lor sunt protejate de dreptui international. 0 problema delicata se intalneste, insa, in aceste context, si anume - echivocul notiunii de ius cogens.

3. La o analiza atenta, se pot identifica unele diflcultati mai profunde, deoarece este discutabil daca ius cogens poate stabili o competenta pentru control judiciar. Intr-adevar, Consiliul de Securitate nu poate actiona ultra vires, dar aceasta nu implica in mod necesar ca exista, astfel, un drept de control judiciar. Rezolutiile Consiliului de Securitate sunt prezumate prima facie ca fund valide, insa aceasta prezumrie este una relativa, ce poate fi combatuta prin proba contrara. Totusi, pana la ora actuala nu exista inca un exemplu de o astfel de proba contrara, iar chiar si Curtea Intemationala de Justice s-a abrinut, pana la acest moment, de a exercita un control judiciar¹⁴. Deciziile Consiliului de Securitate actionand potrivit cap. VII din Carta O.N.U. au esentialmente un caracter politic si Consiliul de Securitate poate sa exercite o optiune larga. Din aceste motive, un control judiciar - fie el chiar si unul indirect - trebuie sa fie bine fundamental. Totusi, Tribunalul de Prima Instanta face referire doar la natura neobligatorie a deciziilor Consiliului de Securitate ce violeaza ius cogens. in cazurile de fata, instanta a refuzat recunoasterea incalcarii unor norme peremptorii de drept international, in relatie cu reclamantii. Astfel, ei nu au fost privati, in mod arbitrar, de posibilitatea de a dispune de propriile proprietati, in masura in care acestea sunt protejate ius cogens. in fapt, inghetarea fondurilor a fost o masura adecvata in lupta contra terorismului. Mai mult, rezolutiile Consiliului de Securitate lasa sa se prevada controale periodice a listei ce confine numele persoa-nelor fizice si entitatilor ce sunt suspecte de a finanta activitati teroriste. 0 audiere nu a fost considerata obligatorie, nici de catre Comitetui care a dispus sanctiunile, nici de catre organele Comunitatii. De fapt, aceste institutii nici nu au avut oportunitatea de a verifica starea de fapt si nu au avut drept de optiune in raport cu sanctiunile.

4. Desi instanta a afirmat ca exista o culpa in absenta protectiei legale la nivelul O.N.U., totusi a conchis in sensul ca dreptui de a sesiza instance nu este unul absolut. 0 limitare este justificata atat de natura deciziei Consiliului de Securitate, cat si de obiectivele legitime urmarite, in particular mentinerea pacii si securitatii pe plan international. Tensiunea aparenta se datoreaza faptului ca instrumentele traditionale din dreptui international au fost create pentru a se adresa statelor, iar acum sunt utilizate contra unor indivizi particulari.

5. Cazul subliniaza discrepanta vadita dintre lupta intemationala contra teroris-mului prin intermediul ,,sanctiunilor inteligente' si preocuparea indivizilor vatamati, care cauta protectia drepturilor fundamentale. Tribunalul de Prima Instant a mcercat sa gaseasca un compromis pe baza criteriului atat de discutabil al ius cogens. Astfel, si-a asumat riscul a patrunde pe o panta lunecoasa si, fara a gasi o maniera adecvata de argumentare, s-a - vorbind la figurat - impiedicat. Motivarea instantei in relatie cu controlul judiciar al rezolutiilor Consiliului de Securitate care au fost imple-mentate in dreptui comunitar / european nu este convingatoare. Chiar si mai putin coerenta este maniera in care tribunalul incearca sa identifice o competenta pentru implementarea legislatiei secundare. Mentionam, ca pana la acest moment, Tratatui privind instituirea Comunitatii Europene nu prevede o astfel de posibilitate.