Statul ca institutie

STATUL CA INSTITUTIE

1. Notiunea de stat. Teoria institutionala a statului

G.Burdeau isi incepe Cursul de drept constitutional citand fraza lui Chesterton, in care acesta spunea: "O societate chiar daca s-ar compune numai din Hanihali si din Napoleoni, ar fi mai bine, in caz de surpriza, ca nu toti sa comande in acelasi timp'¹. Fara indoiala, necesitatea unei autoritati politice in sanul unei societati se simte cu acuitate mai ales in momentele de grea cumpana, sub lovitura de bici a unui pericol imediat, cum.spune Bonald si cum lasa sa se inteleaga fraza atat de plastica a 131c26b lui Chesterton. Aceasta necesitate este insa tot atat de vadita pentru societate, desi nu tot atat de impcaoasa, in clipele netulburate de asemenea situatii. Intr-adevar, in orice colectivitate umana, chiar atunci cand nici un pericol dinafara nu o ameninta, faptul ca membrii ei sunt insufletiti adeseori de interese divergente este de natura a provoca frictiuni in sanul ei, care nu pot fi impiedicate sa duca la destabilizare decat printr-o actiune de coordonare a unei vointe care comanda².

Iata de ce in orice societate umana o diferentiere intre guvernanti si guvernati se produce, diferentiere care, prin forta de constrangere de care dispun guvernantii, face sa fie cu putinta ca ei sa-si impuna vointa celorlalti indivizi si astfel sa se stabileasca un echilibru in sanul acestei comunitati in care coexista interese diverse. Acesta diferentiere intre guvernanti si guvernati apare in acest chip ca un fenomen inerent dezvoltarii istorice a societatii umane.

Constatand existenta acestei diferentieri intre guvernanti si guvernati. Leon Duguit credea ca poate vedea in ea insasi caracteristica fundamentala a statului³.

Aceasta opinie a marelui constitutionalist francez cuprinde desigur mult adevar, dar ea nu cuprinde decat o parte de adevar. Aceasta pentru ca daca este neindoielnic ca o diferentiere intre guvernanti si guvernati se observa cu necesitate in sanul oricarei societati ajunse intr-un anumit stadiu de organizare, este tot atat de adevarat insa ca ea nu este suficienta prin ea insasi sa caracterizeze notiunea de stat.

intr-adcvar, o banda de gangsteri, in care un Al.Capone comanda cu mai multa autoritate, poate, decat un rege supusilor sai, nu este un stat. Pentru ca sa poata fi vorba de existenta unui stat, este necesar ca in sanul grupului social respectiv sa se nasca ideea ca individul sau indivizii care guverneaza nu se marginesc sa exercite o contrangere corporala asupra guvernatilor, ci procedeaza dupa o anumita ordine legala sau cutumiara, care face ca intre indivizii care alcatuiesc aceasta grupare sa staruie legaturi, chiar daca persoanele, care alcatuiesc la un moment dat categoria sociala a guvernantilor, ar inceta sa existe si altii le-ar lua locul. Statul este astfel mai mult decat o diferentiere intre guvernanti si guvernati, el este o institutie¹.

Dar ce este o institutie ?

Acestei notiuni i se atribuie in doctrina juridica doua sensuri principale.

Ea este utilizata in primul rand, asa cum am aratat deja, pentru a desemna un ansamblu de norme de conduita sociala, intre care exista o anumita conexitate prin faptul ca au acelasi obiect si aceleasi functii.

Astfel, proprietatea este o institutie, in masura in care ea presupune existenta unui numar de norme, care toate se grupeaza in jurul ideii unui drept exclusiv de utilizare a unui bun. Acest ansamblu de norme este ceea ce constituie institutia proprietatii, iar nu faptul ca un anumit individ exercita sau nu in realitate acel ,jus utendi, fntendi el ahutendi', care este considerat ca fiind substanta proprietatii. Chiar daca toti indivizii dintr-un stat ar renunta la un moment dat sa mai exercite drepturile lor de proprietate privata, aceasta institutie ar continua sa existe in cazul in care normele care o reglementeaza nu ar fi abrogate.

Notiunea de institutie este insa utilizata si intr-un alt sens.

In viata sociala se poate observa existenta anumitor grupuri umane, a caror activitate este reglementata prin norme juridice in vederea realizarii unui scop determinat si durabil. Astfel, o universitate este o grupare de profesori si studenti, la care se alatura un numar de functionari stiintifici si administrativi, organizata printr-un complex de norme legale, in scopul promovarii invatamantului de grad superior. In vederea realizarii scopului ei, acestei grupari umane i se pun Ia dispozitie anumite mijloace materiale: cladiri, laboratoare, biblioteci etc. Ceea ce caracterizeaza aceasta grupare este faptul ca ea este astfel organizata, incat continua sa existe chiar atunci cand cei care au constituit-o initial au incetat de a mai face parte din ea. Profesorii se pot transfera la-alte universitati, pot muri sau pot fi pensionati, studentii pot sa-si termine studiile si sa inceapa sa exercite o profesiune, dupa cum pot sa paraseasca universitatea inainte de a obtine b diploma. Universitatea continua insa sa existe, dupa cum apa trece, dar pietrele raman. Mai mult, insasi legile si regulamentele care o organizeaza pot fi modificate sau inlocuite cu altele si totusi universitatea in sine sa continuie sa fiinteze pe de-asupra acestor schimbari. Astfel, universitatea nu poate fi confundata nici cu oamenii care o alcatuiesc la un moment dat sau cu mijloacele materiale care-i stau la dispozitie, nici cu normele care o organizeaza. Toate acestea constituie conditii necesare pentru ca sa existe o universitate. Dar universitatea este mai mult decat atat. Ea este o institutie, adica o anumita idee de ordine, concretizata intr-un numar de norme juridice, in conformitate cu care, in sanul unei grupari umane, se desfasoara anumite activitati in vederea realizarii unor scopuri sociale determinate de durata¹. Indivizii care alcatuiesc institutia pot sa desfasoare activitati foarte diferite. Profesorii, ca si studentii unei universitati, pot sa se plimbe, sa se distreze, pot face un numar foarte variat de acte. Numai acelea dintre actele lor constituie activitatea institutiei, care sunt facute cu respectarea competentelor stabilite de lege sau de alte acte normative pentru fiecare -agent, cu indeplinirea formelor prevazute si in vederea realizarii scopului institutional.

Atunci cand se spune ca statul este si el o institutie, acest termen este utilizat in Cea de a doua acceptiune a lui.

Caracterul institutional al statului se manifesta din acest punct de vedere in faptul ca el constituie o organizatie umana intemeiata pe un numar de reguli de drept, organizatie in cadrul careia se desfasoara activitati in vederea infaptuirii unor scopuri sociale determinate.

Inteles astfel, statul trebuie deosebit de alte institutii care se infatiseaza cu aceleasi caractere generale.

Fara indoiala, ceea ce il deosebeste in primul rand de alte institutii este natura specifica a activitatilor fundamentale pe care este chemat sa le indeplineasca, activitati care, in mod obisnuit, sunt desemnate prin termenul de "functii ale statului'.

Se considera in general ca aceste functii sunt in numar de trei: functia legislativa, functia executiva si cea judecatoreasca.

a) Functia legislativa este acea activitate a statului, care are ca obiect elaborarea de norme de conduita sociala generale, impersonale, de aplicatie repetata si obligatorii, adica susceptibile de a fi sanctionate prin forta de constrangere a statului (norme sau reguli de drept), carora orice alte norme de conduita Ic sunt subordonate.

b)       Functia executiva are ca obiect sa asigure bunul mers al serviciilor publice, organizarea aplicarii legilor si punerea lor in aplicare la cazurile concrete de catre organele care constituie in totalitatea lor administratia unui stat.

c)       Functia jurisdictionala este acea activitate a statului, care arc ca obiect solutionarea cu putere de adevar legal si in deplina independenta, in cadrul unei proceduri publice si contradictorii a conflictelor juridice, adica a acelor situatii in care unul sau mai multi indivizi pretind in contradictoriu cu altii ca ordinea de drept a fost violata. Aceste situatii se numesc si fenomene contencioase, cuvant care deriva din verbul latin "contendere' (a lupta) si este utilizat in acest sens pentru ca la romani procesele aveau caracterul unei lupte judiciare, care avea loc in fata magistratului.

Desigur, exista si alte institutii care desfasoara unele activitati asemanatoare cu cele ale statului. Astfel, o comuna poate face prin organele ei regulamente obligatorii pentru locuitorii ei, dupa cum aceste organe sunt competente sa faca si acte individuale de executare a legilor. Totusi activitatea acestor organe se deosebeste de cea a statului.

Intr-adevar, organele comunale nu pot sa desfasoare aceasta activitate decat in limita compete-ntei care le-a fost stabilita de organul legislativ af statului. De exemplu, o comuna nu va putea stabili impozite si taxe in sarcina locuitorilor ei decat daca legea o autorizeaza si in limitele fixate de ea. Fara indoiala, in masura in care participa la exercitarea activitatii executive a statului, comuna, ca si judetul, poate fi socotita o parte componenta a statului. Ea nu se confunda insa cu acesta.

Dimpotriva, statul isi determina singur propria sa competenta, in sensul ca activitatea agentilor sai nu poate fi marginita prin deciziile unei autoritati superioare. Aceasta caracteristica a statului de a-si determina singur propria sa competenta se numeste suveranitate. De aceea, suveranitatea a si fost definita de unii autori ca fiind competenta competentei.

Trebuie sa se observe ca pana de curand se considera ca ideea de suveranitate nu admite recunoasterea unei autoritati superioare, oricare ar fi ea, investita cu dreptul de a margini deplina libertate de actiune a statului. Aceasta conceptie absoluta a ideii de suveranitate este insa parasita astazi si se recunoaste in general ca regulile dreptului international pot, cel putin in anumite domenii, sa limiteze libera determinare a statelor. Pe de alta parte, azi este indeobste admis ca statul trebuie sa respecte, intocmai ca si indivizii, regulile ^dreptului obiectiv.

In lumina expunerii de mai sus, statul va putea fi definit ca o institutie avand ca suport o grupare de oameni asezata pe un spatiu delimitat, capabila de a~$i determina singura propria sa competenta si organizata in vederea exercitarii unor activitati care pot fi grupate in functiile: legislativa, executiva si jurisdictionala.

2. Ale conceptii cu privire la stat

Adoptand aceasta definitie, care vede in stat o institutie, ne-am indepartat de conceptia lui L.Duguit, dupa care caracteristica statului este o diferentiere intre guvernanti si guvernati.

Intr-adevar, producerea unei asemenea diferentieri nu inseamna ca statul s-a nascut. Astfel, bunaoara, in imperiul germano-roman al lui Carol cel Mare exista fara indoiala acea diferentiere intre gunvernanti si guvernati, despre care vorbeste L.Duguit. Un stat germano-roman, in intelesul pe care-1 atribuim astazi acestui cuvant, nu a existat totusi. Aceasta pentru ca in acea vreme inca nu se ajunsese la conceptia ca deasupra persoanei monarbului exista o entitate de valoare permanenta: statul, care continua sa dainuiasca chiar daea monarhul a incetat de a mai exista. Dimpotriva, puterea publica era socotita un atribut personal al monarhului, iar teritoriul tarii, proprietatea lui de drept privat. Ca stapan al teritoriului tarii, suzeranul dadea insemnate portiuni ale acestuia (feude) seniorilor, care, in schimb, ii dat©rau credinta, ajutor militar si material. Fiind proprietatea privata a suzeranului, teritoriul putea fi impartit la moartea acestuia intre succesorii lui (astfel, imperiul lui Carol cel Mare a fost impartit la moartea acestuia intre cei trei fii ai sai). De asemenea, era posibil ea suzeranul sa dea ca zestre o parte din teritoriul tarii (o asemenea mireasa fericita a fost Eleonora de Aquitania atunci cand s-a casatorit cu Ludovic al Vll-lea, iar, apoi, eu Henric al II-lea Plantagenetul); Din acest punct de vedere, evul mediu reprezinta un neindoielnic regres in comparatie cu realitatile societatii antice. Daca in antichitate ideea existentei pe deasupra guvernantilor temporari a unei entitati colective s-a putut contura in sintagme ca polis (in greceste = cetate), res publica, res romana sau civitas (in latina = cetate), in schimb, atunci cand omenirea paseste in intunerecul evului mediu, aceasta idee se estompeaza si raporturile dintre suzeran si seniorii feudali sunt concepute in parametrii specifici dreptului privat.

Primul pas care se face in evul mediu spre consacrarea conceptiei moderne a statului, potrivit careia acesta este o entitate distincta de guvernantii temporari, il constituie faptul ca notiunea de "coroana' inceteaza de a mai fi utilizata in scopul de a desemna simbolul puterii detinute de rege, imparat sau print si incepe sa desemneze institutia monarhica insasi.

Aceasta evolutie este caracteristica pentru numeroase state medievale. Ea este intalnita in primul rand in Anglia, unde personificarea institutiei monarhice in coroana este consacrata in documente incepand din secolul al XlII-lea si al XlV-lea. in Franta se poate observa de asemenea inca foarte curand o evolutie analoga a notiunii de ..coroana'. Si in aceasta tara notiunea de "coroana' ca personificare a institutiei monarhice este pe deplin formata in secolul al XlV-lea, desi originile ei sunt mult mai vechi.

Ea era destinata sa dobandeasca o mare insemnatate in dreptul public francez, unde trebuia sa duca la consacrarea principiului ca domeniu] coroanei, spre deosebire de domeniul privat al regelui, nu putea fi instrainat, dat fiind ca el nu apartinea regelui, ci institutiei monarhice. Pe de alta parte, desi sub o alta forma, aceeasi distinctie se face in organizarea bisericii romano-catolice intre institutia insasi si detinatorul ei temporar: papa.

Dat fiind ca mentalitatea medievala nu era familiarizata cu gandirea abstracta, atunci cand ea s-a gasit in prezenta nevoii de a afirma existenta unei entitati permanente, care sa fie considerata proprietara teritoriului statului, ea a incercat sa si-o reprezinte printr-un obiect real si concret, respectiv coroana. Aceasta notiune de "coroana' este astfel embrionul din care s-a nascut notiunea moderna a statului, in orice caz, abia in clipa in care teritoriu] inceteaza de a mai fi socotit proprietatea privata a monarhului pentru a fi atribuit unei entitati permanente, fie ea numita chiar si "coroana', se poate vorbi de aparitia ideii de stat in intelesul ei modern, insasi notiunea de "stat' fiind utilizata pentru prima data de Machiavelli (1469-1527). Tinand seama de aceste realitati istorice, profesorul P.Pactet subliniaza: "Puterea politica s-a institutionalizat, ceea ce vrea sa spuna ca ea s-a disociat de persoana guvernantilor pentru a fi transferata asupra unei entitati care ii serveste de suport, incepand din secolul al XVI-lea, aceasta entitate este statul.

Apropiata prin structura ei logiea de teoria lui L.Duguit este conceptia marxist-leninista despre stat. potrivit careia acesta nu este altceva decat puterea organizata, prin care o clasa sociala isi infaptuieste dominatia asupra societatii.

Aceasta ultima conceptie se bazeaza pe exagerarea rolului luptei de clasa in desfasurarea istoriei. In aceasta privinta, este suficient sa amintim ca, in timpul republicii romane, nu numai aristocratia formata din stapanii de sclavi, ei si plebea, fie prin intermediul tribunilor ei, fie direct prin presiunea exercitata de framantarile ei de masa, au determinat luarea unor masuri economice sau politice, in perioada imperiului roman apoi, un numar de imparati au luat puterea prin vointa armatei, ai carei soldati nu erau stapani de sclavi. Este de asemenea incontestabil ca raspandirea crestinismului, desi un proces istoric apartinand domeniului spiritual, a fost una din cauzele prabusirii imperiului roman. Pe de alta parte, in evul mediu, fenomenul religios, cu tot cortegiul lui de excese, precum si rivalitatea dintre biserica romano-catolica si puterea laica au influentat profund raporturile dintre oameni si evolutia societatii. Mai tarziu, revolutiile burgheze din America de'Nord si Franta de la sfarsitul secolului al XVIII-Iea au mobilizat impotriva absolutismului monarhic nu numai burghezia, ci si toate paturile sociale nemultumite, iar ideile progresiste, inspirate de filozofia iusnaturalista, au dat un impuls irezistibil luptei pentru rasturnarea vechiului regim. Si mai aproape de timpurile noastre, triumful ideilor democratice a dus la aparitia partidelor politice, unele constituite pe baza de clasa sociala, iar altele pe criterii religioase sau chiar adresandu-se tuturor paturilor sociale prin programe vizand interese foarte diverse. In conditiile alternarii la putere a unor partide politice calauzite de interese si ideologii adeseori foarte diferite, este evident ca statul nu poate fi considerat un instrument de dominatie a unei singure clase sociale. Mai mult, recent, s-au vazut in centrul si estul Europei partide asa-zise de clasa, cum au fost cele comuniste, care au fost rasturnate de la putere de insasi clasa pe care pretindeau ca se sprijina, infratita cu alte paturi sociale.

Dar conceptia marxist-leninista asupra statului are si marea scadere de a nu tine seama de caracterul institutional al statului, intrucat aceasta teorie pretinde ca statul este puterea organizata a unei clase sociale, consecinta ar trebui sa fie pentru sustinatorii ei ca acesta inceteaza de a mai exista in clipa in care o clasa este rasturnata de la putere de o alta clasa, precum si ca un nou stat, cel al clasei care a preluat puterea, se formeaza concomitent. O asemenea concluzie este insa desmintita de realitate. Aceasta arata ca statul dainuieste si ramane acelasi pe deasupra schimbarilor intervenite in componenta de clasa a guvernantilor. Dupa 22 decembrie 1989 Romania a ramas acelasi stat ca si inainte de aceasta data, cu toate ca Revolutia intamplata la acea data a rasturnat dictatura comunista si a inlocuit-o cu un regim pluralist. Aceasta pentru ca statul este o institutie, care continua sa existe chiar daca persoanele, care formeaza gruparea umana care le sta la baza, se schimba. Cu atat mai mult aceasta institutie va ramane aceeasi atunci cand numai o mica parte a indivizilor care o formeaza: guvernantii sunt inlocuiti cu altii.