Management strategic in administratia publica

Management strategic in administratia publica

In mod traditional administratia publica a fost prea putin preocupata de aspectele strategice ale activitatii sale; tratarea cetateanului ca subiect al administrarii s-a incadrat intr-o viziune mai larga ce percepea rolul serviciului public ca o aplicare mecanica a ordinelor politicienilor ce erau singurii abilitati sa dezvolte politici si strategii. Indeplinirea sarcinilor administrative era posibila fara a detine o perspectiva pe termen lung iar acest lucru a constituit una din principalele critici aduse modelului traditional al administratiei publice. In cadrul noii filosofii manageriale obtinerea rezultatelor se plaseaza in centrul atentiei institutiilor publice iar preocuparea pentru stabilirea strategiilor pe termen lung este inevitabila. Dimensiunea strategica analizeaza organizatia in mediul sau, specifica obiective si scopuri distincte, pregateste organizatia sa infrunte un viitor nesigur (Nutt si Backoff, 1992). Institutiile administrative si functionarii sunt chemati sa isi asume formularea de strategii, obiective si prioritati c 313c23d a parte integranta a activitatii manageriale. Managementul strategic priveste functionarii publici situati in posturi de raspundere, functionari ce nu trebuie doar sa indeplineasca mecanic munca de zi cu zi ci sa se raporteze la obiectivele generale ale organizatiei. El este insa, in principal, direct legat de functionarii publici aflati la nivele superioare, acolo unde se elaboreaza deciziile de ordin strategic. Putem considera ca managementul strategic desemneaza acea componenta a activitatii unui manager public care consta in a largi orizontul imediat pentru a "gandi in perspectiva" actiunea entitatii pe care o conduce. El contine doua aspecte majore:

definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii si principiilor de functionare a acestei entitati;

masurarea impactului, in spatiu si timp, a unei masuri importante ce este luata.

Un punct de plecare foarte bun in intelegerea demersului strategic este oferit de definitia data de Chandler (1989): Strategia este determinarea scopurilor si obiectivelor organizatiei pe termen lung, adoptarea politicilor determinate si alocarea resurselor pentru atingerea acestor scopuri. Aceasta definitie indica, practic, problemele majore la care trebuie sa raspunda procesul strategic:

incotro se doreste sa se avanseze?

prin ce parametri se pot traduce scopurile organizatiei?

ce politici particulare vor implica aceste scopuri?

ce mijloace umane si financiare vor trebui angajate?

Abordarea strategica in domeniul managerial isi are originea in domeniul strategiei militare (utilizarea resurselor unei forte armate pentru atingerea scopurilor -victorii militare - prin construirea planurilor si obiectivelor si punerea lor in practica) si incearca sa contracareze imaginea unui proces decizional haotic la nivel organizational. Managementul strategic este atractiv datorita accentului pe care il pune pe stabilirea scopurilor, pe identificarea atuurilor si slabiciunilor, pe importanta oportunitatilor si amenintarilor externe din perspectiva desfasurarii optime a fortelor pentru atingerea obiectivelor stabilite.

Bryson (1995) a identificat nivele si abordari diferite in cadrul conceptului general de strategie manageriala:

- sistemele de planificare strategica propun metode pentru formularea si implementarea deciziilor strategice si pentru alocarea resurselor necesare fundamentarii acestora la toate nivelele organizatiei. Analiza si planificarea strategica reprezinta un demers larg raspandit in cazul firmelor private, vizand asistarea conducerii in realizarea misiunii sale de coordonare strategica a organizatiei. Strategia poate fi definita in acest context ca "o alegere de criterii de decizie numite strategice pentru ca ele vizeaza sa orienteze de o maniera determinanta si pe termen lung activitatile si structurile organizatiei" (Tabatoni, 1975). Conceptul de planificare strategica apare ca fiind indisociabil de notiunile de marja de manevra si forte concurentiale. Existenta unei marje de manevra exploatabile de catre manageri reprezinta o conditie prealabila a demersului strategic; nu putem vorbi de o adevarata strategie in cazul unei organizatii in care perimetrul de activitate este cu totul limitat sau in care "produsele" sunt definite de lege. De asemenea se considera, in general, ca o organizatie trebuie sa procedeze la punerea in practica a unor strategii pentru a obtine cat mai multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezenta fortelor concurentiale ce risca sa ii puna in discutie supravietuirea. Astfel definit demersul strategic poate parea, in cazul sectorului public, prea putin pertinent, avand in vedere absenta, teoretica, a marjelor de manevra strategica si caracterul ilegitim al concurentei. Marja de manevra a organizatiilor publice in materie de afectare a resurselor este restransa semnificativ de dispozitiile statutare; daca o organizatie publica intentioneaza sa isi diversifice activitatea exista o posibilitate crescuta a aparitiei unor aprecieri negative din partea corpurilor de control sau inspectie. Concurenta poate viza, in cazul organizatiilor publice, doua aspecte: concurenta vis-à-vis de o alta organizatie publica; concurenta vis-à-vis de o firma privata.

managementul participantilor analizeaza modul in care participantii cheie evalueaza organizatia si formuleaza strategii de tratare a tuturor participantilor (participantii includ indivizi sau grupuri care prezinta un interes major pentru organizatie - sindicate, clienti, furnizori, etc).

analiza competitiva analizeaza fortele majore prezente intr-un sector industrial particular - forta cumparatorilor si furnizorilor, produsele substituibile, concurenta - in ideea castigarii unui avantaj semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferentierea fata de concurenta si selectarea segmentelor industriale in care exista sanse mari de control. In cazul mediului industrial (M. Porter, 1995) exista cinci pericole majore ce vizeaza firmele:

rivalitatea intre firmele existente;

amenintarea noilor veniti;

puterea de negociere a clientilor;

puterea de negociere a furnizorilor;

amenintarea produselor sau serviciilor substituibile;

managementul problemelor strategice vizeaza identificarea problemelor cruciale pentru capacitatea organizatiei de a-si atinge obiectivele si luarea deciziei referitoare la modalitatea in care un grup din interiorul organizatiei va raspunde acestor probleme;

abordarile bazate pe negocieri strategice trateaza luarea deciziilor strategice ca un proces profund politizat si ofera modalitati de abordare a acestor negocieri continue;

incrementalismul logic accentueaza natura incrementala a deciziilor strategice.

Diferite studii au vizat modalitatea in care organizatiile publice isi definesc si implementeaza in realitate obiectivele strategice, observand o influenta semnificativa a elementelor distinctive ale sectorului public asupra acestui domeniu. Wechleser si Backoff (1986) au identificat patru tipuri de strategii distincte promovate de institutii publice:

o strategie de dezvoltare in cazul institutiilor publice ce detin obiective si surse independente de finantare; managerii au o relativa independenta in structurarea capacitatilor, resurselor si performantei organizatiei;

o strategie de transformare in cazul institutiilor care, datorita presiunilor bugetare si a celor venite din partea grupurilor externe, isi modifica modul de functionare de la simpla gestionare a institutiei publice la promovarea unui management performant subsumat clientilor si comunitatii;

o strategie de protectie in cazul institutiilor care au de infruntat un criticism puternic din partea mass-media si legislativului precum si nevoi crescute din partea publicului si posibile scaderi ale alocatiilor bugetare. Aceste institutii vor intari controlul intern, vor incerca sa reduca "profilul public" al organizatiei, sa intareasca relatia cu legislativul si sa isi protejeze nivelele de finantare;

o strategie politica in cazul institutiilor care incearca sa ia decizii favorabile unui tip de participanti, in functie de modificarea configuratiei grupurilor sau indivizilor ce pot influenta in mod decisiv organizatia.

Tipologia oferita de Miles si Snow (1978) sugereaza mai multe tipuri de reactie a actorilor publici din punctul de vedere al deciziilor strategice: aparatorii apar in medii stabile si incearca sa isi protejeze pozitia detinuta, accentuand eficienta si centralizarea; analiticii corespund unor contexte de schimbare moderata si vizeaza o pozitie similara celei anterioare, permitand insa o dezvoltare controlata a proceselor inovatoare; prospectorii sunt de gasit in medii de dinamism si crestere - ei cauta oportunitati si isi asuma riscuri, promovand un management descentralizat si organic; reactivii pot fi identificati in orice context, operand fara un scop clar, raspunzand conditiilor existente. Toate aceste elemente demonstreaza existenta unor variatii semnificative in ceea ce priveste abordarile strategice ale managerilor publici; din acest punct de vedere putem considera ca exista suficiente resurse pentru ca managementul public sa infirme imaginea existenta in ceea ce priveste incapacitatea sa de definire si implementare a obiectivelor strategice.

Luarea deciziei strategice in domeniul public se plaseaza intr-un context specific caracterizat de:

ambiguitatea politicilor (mult mai difuz definite fata de firmele private);

o "vulnerabilitate" mai mare fata de participarea si influenta mass-media, politicienilor si altor agentii, precum si o atentie crescuta fata de acesti factori;

constrangeri artificiale de timp datorita proceselor electorale periodice;

coalitii instabile ce pot duce la stoparea/eliminarea unor politici sau solutii particulare.

Aplicarea managementului strategic in sectorul public poate crea probleme similare cu cele intalnite de aplicarea managementului in sectorul public in general; aplicabilitatea sa la organizatii publice reprezinta o problema discutata de toate lucrarile ce iau in considerare demersul strategic in administratie. Stabilirea unor obiective si scopuri clare reprezinta un proces extrem de dificil in cazul sectorului public iar in acest context construirea unor strategii poate parea un efort lipsit de orice finalitate; totusi, dezbaterea referitoare la imprecizia obiectivelor este mult mai complexa si poate fi extinsa si la sectorul privat, in cazul caruia unii autori argumenteaza ca obiectivul principal traditional referitor la profit poate fi inlocuit din locul central pe care il ocupa cu obiective de tipul responsabilitatii fata de actionari, supravietuirea pe termen lung, realizarea unui consens negociat intre participanti, etc (Ansoff, 1988). Un alt pericol se refera la tratarea demersului strategic ca act "simbolic" (Montanari, Daneke si Bracker, 1989, p. 314) fara impact la nivel managerial; documentele strategice elaborate vor deveni scop in sine si nu doar o etapa a unui proces de dezvoltare a organizatiei. Relatia politica-administratie poate constitui un alt impediment pentru managementul strategic in domeniul public; oricum, adaptarea unei forme (chiar primare) de planificare strategica poate aduce imbunatatiri modelului politic traditional de luare a deciziei. Orizontul de timp pe care organizatia publica il ia in considerare in aplicatiile de tip strategic poate fi prea redus; contextul in continua evolutie necesita flexibilitate insa nu anuleaza valabilitatea managementului strategic. Alte probleme se pot referi la lipsa informatiei sau a capacitatii de analiza si interpretare a acesteia, la dificultatea stabilirii de rezultate masurabile pentru sectorul public sau la lipsa calificarii necesare a resursei umane (Hughes, 1998). Olsen si Eadie (1982) au sintetizat cele mai importante categorii de rezerve la adresa aplicarii managementului strategic la sectorul public:

procesul formal de planificare strategica este prea rigid si incet pentru a raspunde in mod adecvat unui mediu in schimbare;

procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai rational si analitic decit este cu adevarat; designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua in calcul dinamica socio-politica specifica oricarei organizatii;

procesul formal de planificare actioneaza impotriva creativitatii si inovatiei.

In mod evident toate aceste critici nu semnifica o inutilitate a aplicarii planificarii si managementului strategic in sectorul public. Demersul strategic trebuie inteles la justa lui valoare, fara a vedea in el un fel de remediu miracol dar si fara a-i neglija importanta: "orice proces de planificare strategica este justificabil numai in cazul in care ajuta factorii de decizie sa gandeasa si sa actioneze strategic. Planificarea strategica nu este un scop in sine ci mai degraba un set de concepte ce ii ajuta pe leaderi sa ia decizii importante si sa initieze actiuni importante" (Bryson, 1988,p.56).

Managementul strategic nu poate ramane in afara influentelor mediului; datorita faptului ca managerii publici vizeaza deseori obiective limitate (Ring si Perry, 1985), ei au tendinta de a promova o abordare incrementala in procesul de luare a deciziilor, astfel ca strategiile lor vor fi mai mult reactive si mai putin bazate pe directii definite initial. Responsabilii organizatiilor publice sunt chemati sa mentina o flexibilitate crescuta in orientarile asumate, sa utilizeze strategii bazate pe influenta mai degraba decat pe autoritate si sa minimizeze discontinuitatile inerente procesului managerial public.

Demersul strategic gaseste diferite cai de aplicare in cazul administratiei publice; putem identifica, la nivelul statului, existenta unei planificari strategice; sub influenta practicilor in vigoare in marile grupuri industriale, planificarea la nivelul statului a asimilat o dimensiune strategica tot mai accentuata. Fara indoiala, definirea unei strategii pentru ansamblul statului reprezinta o actiune prea ambitioasa, data fiind existenta unei rationalitati politice specifice: "intreg actul politic este un compromis. Cand o lege este formulata in Parlament sau in alta parte, scopul acestui efort nu este de a vota legea ideala, ci de a gasi pozitia politica ce va permite unei legi sa treaca. Aceasta implica in mod necesar un limbaj vag si putin precis, limbajul compromisului" (Viveret). Este deci clar ca formularea unei strategii globale, ce vizeaza optimizarea actiunii statului este putin posibila. In schimb functia de planificare poate sa evolueze in directia sustinerii guvernantilor in determinarea prioritatilor si definirea programelor.

Strategiile de cooperare s-au dezvoltat vizand partajarea intre mai multe entitati a unei investitii prea crescute pentru ca o singura organizatie sa si le poata permite; aceste cooperari pot avea loc atat in interiorul sectorului public cat si intre sectorul public si cel privat (cazul echipamentelor medicale prea scumpe pentru un singur spital, sau a unor facilitati educationale/ de sanatate publica in cazul unor comunitati locale).

Demersul strategic local poate permite identificarea unor posibilitati de dezvoltare a abordarii strategice in interiorul organizatiilor locale. Observarea vietii politice la nivelul autoritatilor locale demonstreaza existenta unor campuri de concurenta ce se pot manifesta sub diferite forme. Dinamica strategica locala s-a transformat fundamental in societatile democratice sub influenta a trei factori principali:

accentuarea concurentei intre entitatile locale; problematica concurentei se poate manifesta nu doar intre entitatile vecine ci si la nivel general/european sub influenta deschiderii progresive a frontierelor si mondializarii activitatilor economice. Domeniile de concurenta privesc in principal: implantarile industriale, pozitionarea pe marile axe de comunicatie si obtinerea ajutorului statului;

intarirea marjei de manevra la nivel local (inclusiv in ceea ce priveste problemele financiare);

transformarea profilului si continutului meseriei functionarului public; aparitia unei noi generatii de functionari, cu un nivel de studii mai ridicat, axati pe privilegierea unei abordari tehnice in ceea ce priveste exercitarea puterii locale.

Toate aceste elemente pot permite comunitatilor locale sa puna in aplicare o abordare de ordin strategic a actiunii proprii; strategiile liniare pot fi substituite de strategii mai ambitioase si voluntariste, ce permit autoritatilor locale sa influenteze semnificativ mediul in care activeaza.

In literatura de specialitate s-a realizat o diferenta intre planificarea strategica si managementul strategic; planificarea strategica a pus pentru prima data in discutie doi termeni esentiali: misiunea si analiza mediului (Hax si Majluf, 1984). Misiunea include in cazul firmelor private o definitie clara a scopurilor, produselor, pietelor si asteptarilor pe o perioada de cativa ani (Hughes, 1998). Analiza mediului preupune o examinare detaliata a atuurilor, slabiciunilor, amenintarilor si oportunitatilor organizatiei; desi include si elemente interne ale organizatiei (capacitati manageriale, caracteristici ale resursei umane, structuri financiare, etc) avantajul major al acestei abordari se refera in principal la realizarea unei analize obiective a mediului extern: structura si tendintele pietei, schimbarile tehnologice, amenintarea concurentei si orice alte puncte capabile sa afecteze existenta institutiei in cauza. Obiectivele reprezinta scopuri specifice derivate din definirea misiunilor si din analiza mediului. Constructia unui plan strategic de afaceri pe termen mediu sau lung este fundamentata pe definirea misiunilor, obiectivelor si realizarea analizei mediului, in corelatie cu masurarea performantelor si alocarea resurselor.

Managementul strategic poate fi considerat o forma mai nuantata ce incorporeaza si extinde caracteristicile planificarii strategice; diferenta intre cei doi termeni este ca "planificarea strategica este concentrata pe luarea deciziilor strategice optime in timp ce managementul strategic este concentrat pe producerea rezultatelor strategice: noi piete, noi produse, noi tehnologii" (Ansoff, 1988, p.235). Managementul strategic vizeaza extinderea viziunii strategice la toate nivelele organizatiei si in toate sistemele administrative; el "recunoaste rolul central a indivizilor si grupurilor precum si influenta culturii organizationale" (Toft, 1989, p.6).

Planificarea nu trebuie vazuta ca fiind o activitate separata, izolata de organizatie ci ca o responsabilitate a managementului ce trebuie sa realizeze integrarea activitatilor specifice acesteia cu functia de control, cu structura organizationala, cu sistemele de comunicatie si motivare (Hax si Majluf, 1984). De asemenea organizatia trebuie sa acorde o atentie deosebita culturii proprii; implementarea strategiei si chiar tipul de management sunt extrem de dependente de caracteristicile resursei umane si de cultura organizationala existenta.

Planificarea strategica si managementul strategic sunt termeni ce si-au dovedit utilitatea in domeniul privat insa preluarea lor in cazul domeniului public nu poate fi facuta automat; managerii publici trebuie sa trateze cu grija abordarile firmelor private care incorporeaza scopuri si obiective clare, profit, autoritate nelimitata in actiune, dezvoltari confidentiale de operatiuni, responsabilitate limitata, semnale din partea pietei, etc si care pot sa prezinte o valabilitate limitata in sectorul public (Nutt si Backoff, 1992). O intelegere limitata a managementului public poate conduce la erori de perceptie referitoare la strategie si rolul ei in sistemul administrativ; Bozeman si Straussman (1990) considera ca strategia in domeniul public implica tratarea relatiei cu mediul precum si misiunile si scopurile organizatiei; abordarea strategica implica trei componente majore: definirea scopurilor si obiectivelor, dezvoltarea unui plan de actiune ce compatibilizeaza organizatia si mediul sau si constructia metodelor efective de implementare. Strategia presupune stabilirea obiectivelor si prioritatilor organizationale (pe baza previziunilor privind mediul extern si capacitatile organizatiei) si desemnarea planurilor operationale prin intermediul carora aceste obiective pot fi atinse.

Primele tentative strategice in domeniul public s-au referit mai degraba la planificarea strategica, definita ca "un efort disciplinat de a produce decizii fundamentale ce modeleaza natura si directia activitatilor guvernamentale, in cadrul prevederilor constitutionale" (Olsen si Eadie, 1982). O analiza detaliata a planificarii strategice furnizeaza urmatoarele componente:

misiuni si scopuri generale formulate de managerii situati la nivele superioare si furnizand cadrul in care sunt dezvoltate strategiile;

analiza mediului ce consta in identificarea si analiza factorilor ce trebuie luati in considerare in momentul formularii strategiilor organizationale;

evaluarea structurii interne si a resurselor, evaluare ce identifica punctele slabe/puternice ale organizatiei in ideea includerii unei varietati de factori in consideratiile de ordin strategic;

formularea, evaluarea si selectarea strategiilor;

implementarea si controlul planurilor strategice.

Osborne si Gaebler (1993) considera ca planificarea strategica reprezinta procesul de examinare a situatiei actuale si traiectoriei viitoare a unei organizatii sau comunitati, stabilind scopuri, dezvoltand o strategie de atingere a acestora si masurand rezultatele; acest efort presupune un numar de pasi distincti:

analiza interna si externa a situatiei;

diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confrunta organizatia;

definirea misiunilor fundamentale ale organizatiei;

articularea scopurilor principale ale organizatiei;

dezvoltarea unei viziuni: cum arata succesul organizational;

dezvoltarea unei strategii de realizare a viziunii si scopurilor;

dezvoltarea unei programari in timp a strategiei;

masurarea si evaluarea rezultatelor.

Aceasta analiza se bazeaza pe modelul de planificare strategica in opt pasi definit de Bryson (1995) si care cuprinde:

initierea si agregarea unui proces de planificare strategica; procedurile oferite de catre teoreticieni (de la managementul problemelor strategice la analiza mediului si analiza SWOT) presupun in general o faza initiala de planificare si organizare ce implica existenta unui "grup de management strategic" (GMS) care contine o echipa de 5-10 persoane in care sunt inclusi nu doar managerii de la nivelele superioare ci si cei plasati la nivelele operationale apropiate de activitatile "de teren" (McCaffery, 1989); acest grup va asigura managementul procesului strategic, va decide cine trebuie implicat in aceasta activitate, cum se vor derula analizele strategice, care sunt asteptarile nivelului managerial si poate deveni principala sursa de idei referitoare la schimbare in organizatie

analiza preliminara a istoriei si situatiei actuale ale organizatiei in ideea construirii unei liste de misiuni a acesteia. In cazul organizatiilor publice acest lucru presupune examinarea atenta a mandatelor oferite de catre autoritatile externe prin intermediul legislatiei si reglementarilor (acest lucru are o greutate deosebita in cazul sectorului public; in timp ce organizatia privata poate sa isi stabileasca finalitatile in mod direct si flexibil, organizatia publica trebuie sa tina seama in activitatea sa rutiniera de limitele specificate de legislatie);

clarificarea misiunilor si valorilor organizatiei (acest pas este mult mai dificil pentru sectorul public decat ar parea; misiunile si valorile tind sa fie de multe ori - deliberat sau nu - plasate la un nivel de ambiguitate crescut). Stabilirea listei de misiuni presupune analizarea de catre GMS a mediului organizatiei si a participantilor precum si dezvoltarea unei viziuni idealiste referitoare la modul in care ar trebui sa arate organizatia in viitor. In ultima instanta listarea misiunilor semnifica exprimarea scopului principal si valorilor organizatiei;

analiza mediului extern (oportunitati si amenintari); administratia publica traditionala a promovat un model "insular" criticat, obsedat de functionarea interna a aparatului si interesat prea putin de mediul extern; organizatiile publice traiesc intr-un mediu complex ce prezinta amenintari si oportunitati, iar dezvoltarea unei perspective strategice presupune depasirea analizei superficiale si realizarea unei imagini clare a locului institutiei publice intr-un peisaj complex. Organizatiile publice tind a fi mai mult reactive decat pro-active in relatia cu mediul, iar acest lucru are consecinte majore in definirea procesului strategic;

analiza mediului intern (atuuri si puncte slabe); deficientele majore existente in functionarea interna pot aduce organizatia intr-o pozitie extrem de vulnerabila intr-un mediu extern bazat pe presiuni majore in directia eficientizarii si responsabilizarii domeniului public; organizatia trebuie sa aiba o imagine clara a dimensiunilor sale financiare, operationale si de resursa umana si sa incerce dezvoltarea unei viziuni critice in analiza functionarii propriilor structuri; chiar daca acest lucru se dovedeste extrem de dificil in practica, lipsa capacitatilor de analiza interna poate conduce la imposibilitatea de definire a unei perspective strategice; abordarea referitoare la atuuri, puncte slabe, oportunitati si amenintari este cunoscuta ca analiza SWOT (Nutt si Backoff, 1992);

identificarea problemelor strategice cu care se confrunta organizatia; problemele strategice se refera la problemele capabile a influenta capacitatea de functionare a organizatiei pe termen lung; ele trebuie identificate si tratate separat fata de problemele rutiniere ale organizatiei si formeaza baza de constructie a strategiilor organizatiei;

formularea strategiilor de rezolvare a acestor probleme;

stabilirea unei viziuni organizationale efective pentru viitor; viziunea este mai vaga decat misiunea organizatiei (desi diferentele intre acesti doi termeni nu sunt foarte clare) si se refera la o perspectiva comuna a viitorului organizatiei (un exemplu in acest domeniu ar putea fi constituit de formularea "cartei cetateanului" de catre administratiile publice).

Planificarea strategica necesita un efort general de culegere de informatii, explorarea alternativelor si luarea in considerare a efectelor viitoare a deciziilor prezente. Din nefericire, foarte des, planificarea strategica se face resimtita la nivelul adminstratiei publice prin simpla elaborare de documente oficiale ce nu consituie un mijloc de atingere a eficientei manageriale ci mai degraba un artificiu birocratic.

Si in cadrul sectorului public managementul strategic apare ca reprezentand o abordare mai rafinata si elaborata a planificarii strategice; din acest punct de vedere principala caracteristica a managementului strategic se refera la integrarea functiei de planificare in activitatile manageriale generale. Ca si in sectorul privat planificarea semnifica analiza mediului pentru identificarea oportunitatilor si amenintarilor precum si formularea planurilor de exploatare a rezultatelor analizei; managementul strategic adauga acestei combinatii implementarea si controlul strategic (Montanari, Daneke si Bracker, 1989). Bozeman si Straussman (1990, p.29-30) au identificat patru aspecte specifice ale managementului strategic: preocupari pe termen lung, integrarea scopurilor si obiectivelor intr-o ierarhie coerenta, recunoasterea faptului ca planificarea strategica si managementul strategic nu se autoimplementeaza si o perspectiva externa ce accentueaza nu adaptarea la mediu ci anticiparea si integrarea modificarilor aparute aici; in domeniul public managementul strategic adauga un ingredient aditional: perspectiva strategica trebuie sa fie relationata cu autoritatea politica.

Managementul strategic include (Eadie, 1989) elemente de orientare a activitatii (orice actiune/document contine procese de implementare, planuri de actiune detaliate, programare in timp, responsabilitati si costuri specifice), recunoasterea importantei designului organizational si a factorului uman (atingerea scopurilor strategice este direct relationata cu capacitatile organizatiei, inclusiv cele financiare si de resursa umana).

Este important ca managementul strategic sa fie perceput la cele trei nivele existente: strategic, tactic si operational (Bozeman si Straussman, 1990). Strategia se refera la determinarea misiunilor si viziunii organizatiei; spre exemplu o agentie guvernamentala insarcinata cu promovarea cooperarii regionale trebuie sa defineasca ce semnifica acest termen, care sunt obiectivele urmarite, ce instrumente de realizare a obiectivelor exista si care este costul operatiuniunilor ce trebuie derulate. Nivelul tactic se refera la alegerea dintr-un pachet de alternative a unei modalitati de atingere a unui obiectiv si reprezinta activitatea tipica in care managerii publici sunt implicati. Nivelul operational se refera la activitatile cotidiene realizate de organizatie in ideea atingerii obiectivelor. Problemele cele mai semnificative apar la nivelul strategic, acolo unde sectorul public este mult mai vulnerabil la influentele si presiunile venite din exterior decat sectorul privat. Asumarea riscurilor reprezinta de asemenea o diferenta semnificativa public/privat la nivelul deciziilor tactice; chiar in cazul in care managerii publici iau decizii dezastruoase, pericolul de disparitie al organizatiei este minim; oricum, din acest punct de vedere exista o presiune semnificativa pentru responsabilizarea prin lege a functionarilor publici in cazul comiterii unor fapte considerate a fi in afara cadrului legal.

O atentie crescuta pentru constructia planului strategic si pentru segmentul de implementare reprezinta caracteristici distinctive ale managementului strategic; Nutt si Backoff (1992) au analizat sase puncte distincte in alcatuirea unui plan strategic:

trasarea contextului istoric al organizatiei in termeni de tendinte in cadrul mediului propriu, de directie generala si de idei normative (GMS trebuie sa ia intotdeauna in considerare, in formularea strategiilor, istoria si cultura organizatiei);

analizarea situatiei imediate in termeni de atuuri si slabiciuni prezente/oportunitati si amenintari viitoare; luarea in considerare a resurselor organizatiei reprezinta un demers important si necesar pentru orice incercare de construire a unui viitor organizational;

dezvoltarea unei agende de probleme strategice ce necesita atentia nivelului managerial; GMS trebuie sa identifice problemele care sunt relevante pentru organizatie in mediul curent/de perspectiva si sa realizeze conexiuni intre ele;

dezvoltarea strategiilor; GMS trebuie sa dezvolte strategii alternative ca raspuns la problemele cheie identificate (strategiile fiind relationate cu resursele detinute);

analiza optiunilor strategice in termeni de fezabilitate; unele optiuni pot fi nerealiste din punctul de vedere al legislatiei existente, resurselor financiare, obtinerii sprijinului politic, etc; analiza realista a resurselor si participantilor implicati reprezinta un pas necesar si inevitabil in cadrul managementului strategic;

implementarea strategiilor prioritare prin mobilizarea resurselor si tratarea relatiei cu participantii interesati; problemele aparute in cadrul procesului de implementare a planurilor si deciziilor strategice sunt nu doar foarte importante ci si inevitabile pentru organizatie; cele mai bune strategii nu semnifica nimic in afara unui proces coerent de operationalizare. Importanta resursei umane tinde a fi si la acest nivel hotaratoare; rezistenta fata de schimbare, mentalitatile si retelele organizatiei pot modifica esential demersul strategic: oamenii sunt mai importanti, in procesul de planificare strategica, decat mecanismele de planificare; o atentie considerabila se acorda resursei umane ca si element cheie al managementului strategic. Recunoasterea beneficiilor efortului colectiv atat in formularea cat si in implementarea strategiilor face din construirea echipelor manageriale un element crucial pentru succesul proceselor strategice (Eadie, 1989, p.171). Simpla impunere a unor planuri si strategii de catre o entitate separata specializata nu este privita intotdeauna cu ochi buni datorita pericolului ca ceilalti membri ai organizatiei sa nu se recunoasca in obiectivele desemnate si ca atare sa nu se implice. In mod evident aceasta schimbare se poate dovedi mult mai dificila in cazul organizatiilor publice ce sunt mai putin flexibile, dinamice si orientate spre schimbare.

Adoptarea managementului strategic in cadrul sectorului public semnifica mult mai mult decat simpla producere de documente ce listeaza o serie de obiective, misiuni sau scopuri strategice; ea presupune un efort rational de integrare a perspectivei strategice la toate nivelele manageriale in vederea unei functionari coerente. Desi stagiul initial de planificare strategica pare a fi mult mai des intilnit in sectorul public, adoptarea managementului strategic ca parte integranta a conducerii organizatiilor publice este necesara din punctul de vedere al rezultatelor asteptate.

Chiar daca abordarile strategice vor prezenta caracteristici specifice fiecarei administratii, in special la nivel de implementare, putem incerca identificarea catorva elemente tipice unui demers strategic (Bozeman si Straussman, 1990):

Definirea spatiului managerial de actiune; conceptele de politica, program, etc sunt vagi si presupun acceptiuni diferite in domeniile folosite; managementul strategic necesita o definire cat mai precisa a politicii publice in cauza, desi rareori managerii publici sunt implicati in procesul de stabilire a orientarilor generale.

Definirea preocuparilor strategice; odata ce ambiguitatea obiectivelor este plasata la un nivel crescut in sectorul public iar influentele externe sunt puternice, una din sarcinile cele mai importante ale managementului se refera la determinarea a ceea ce este de facut si de catre cine. Agenda administrativa poate fi definita de un set larg de actori: de la grupuri de interes la partide politice, de la mass media la cetateni; de multe ori managerul public poate fi pus in situatia frustranta de a i se incredinta spre aplicare obiective aflate evident in afara calculelor si asteptarilor rationale.

Monitorizarea "istoriei problemelor"; aceasta metoda se refera la observarea si analiza evolutiei unei probleme actuale in timp; analizarea evolutiilor anterioare, a istoriei organizatiei poate furniza modele de functionare, face legaturi intre evenimente disparate la o prima vedere, testa retele cauzale ce pot explica anumite evolutii si oferi teorii ce stau la baza intelegerii viitorului (Einhorh si Hogarth, 1987). Poate cel mai bun exemplu din acest punct de vedere se refera la evolutia reformei administrative; este surprinzator cit de putine reforme initiate au luat in considerare lectiile si experientele trecutului.

Alegerea alternativelor de implementare; foarte rar decizia politica in directia adoptarii unor programe este foarte exact exprimata; rolul managerului public este de a pune in aplicare concepte abstracte; in alegerea unei alternative particulare de implementare pot fi implicate criterii diverse: factori de cost, constrageri legislative, detinerea/lipsa resurselor necesare (in special resursa umana), estimarile de timp legate de realizarea unui program, etc.

"Redundanta" in cazul procesului strategic; in mod traditional toate miscarile de reforma s-au orientat pe ideea "eficientizarii" administratiei publice; din acest punct de vedere existenta mai multor institutii ce furnizeaza aceleasi servicii este perceputa extrem de negativ. Totusi, in anumite cazuri (Bendor, 1985), realizarea unei concurente la nivelul organizatiilor poate imbunatati performanta administrativa (prin contractarea, spre exemplu, unor servicii in exteriorul institutiei publice).

Dezvoltarea procesului de implementare; managementul strategic trebuie sa dea dovada de flexibilitate, pentru ca nu intotdeauna evolutia planurilor stabilite se realizeaza conform asteptarilor initiale; reconsiderarea strategiilor poate constitui o alternativa necesara si eficienta in anumite situatii. Implementarea nu este statica:

Schimbarile in administratie presupun schimbari la nivelul orientarilor teoretice ce stau la baza programelor sau politicilor;

Schimbarile pot aduce modificari la nivelul prioritatilor organizatiei;

Nivelele manageriale sufera schimbari semnificative in sectorul public, ceea ce poate afecta nivelul de implementare;

Resursele bugetare inregistreaza variatii majore;

Problema in cauza se rezolva sau dispare de pe agenda administrativa.

Principala sursa de adaptare a agentiei in materie de implementare se refera la interactiunea intre fortele interne ale organizatiei si mediul extern; abordarea proceselor de implementare nu poate fi statica datorita fluctuatiei continue a factorilor de influenta interni si externi.

Administratia publica din societatile contemporane nu poate refuza sa ia in considerare impactul pe care un mediu turbulent, in continua schimbare il poate avea asupra ei; identificarea misiunilor, scopurilor si obiectivelor organizationale reprezinta nu doar o strategie manageriala ci si o modalitate de supravietuire. Chiar daca managementul strategic va suferi presiuni importante in cazul aplicarii in domeniul public potentialul sau de schimbare a modelului administrativ traditional, rigid ramane extrem de ridicat; chiar daca aplicarea sa nu va asigura in mod automat succesul, va aduce cu siguranta o nota de rationalitate intr-o administratie publica deseori prea putin interesata de obiective plasate dincolo de simpla ei existenta si perpetuare.

Dezvoltarea unei perspective strategice coerente in cadrul organizatiilor publice nu poate fi gindita in lipsa unei preocupari serioase in ceea ce priveste doua domenii esentiale pentru reforma administrativa: cultura organizationala si masurarea performantelor. Ambele concepte tind deseori a fi neglijate de catre reformatori, desi in lipsa unui efort de definire si intelegere a acestora, elemente cheie precum stabilirea obiectivelor organizatiei, constructia strategiilor, implementarea politicilor, etc nu pot fi realizate.