Continutul si caracteristicile managementului public

CONTINUTUL SI CARACTERISTICILE MANAGEMENTULUI PUBLIC

1.1.1. Despre administratia publica si necesitatea mana-gementului public

Societatea ca mod de organizare al existentei desemneaza intregul camp de actiune umana: sistemul social, organismul comportamental, personalitatea individului, mediul fizic si organic, sistemul cultural etc.

Caracteristica societatii o constituie ordinea normativa comportamentala prin care viata unei populatii este organizata in mod colectiv. Ca ordine, este alcatuita din valori si norme, iar ca si colectivitate, ofera o conceptie anume despre calitatea de membru, prin care se disting indivizii care-i apartin sau nu.

Alcatuita dintr-un sistem normativ de ordine, din status-uri, drepturi si obligatii apartinand membrilor, pentru a putea supravietui si dezvolta, comunitatea umana trebuie sa mentina integritatea unei orientari culturale intelese si respectate de catre membrii sai, ca baza pentru identitatea sociala. Realizarea unei ordini normative solicita existenta unui conformism, cu asteptari comportamentale stabilite prin norme si valori, dar si a unui mecanism de constrangere, legat de necesitatea interpretarii autoritate a obligatiilor institutionalizate.

Pentru toate acestea statul infiinteaza servicii publice, de mentinere a ordinii, de educatie, finante publice, de paza a granitelor tarii, administrarea domeniului public s.a. Aceasta insiruire de servicii publice, organizate, alcatuiesc administratia publica.

Administratia publica este o categorie atat de abstracta si variata, incat se poate descrie in termeni diferiti:

Administratia publica este activitatea prin care se realizeaza scopurile si obiectivele guvernului (J.I. Corson si J.P.Harris).

Administratia publica este in principal preocupata de mijloacele pentru implementarea valorilor politice (J.Pfiffner si R.Presthus).

Procesul administratiei publice consta in actiunile de realizare a intentiei sau dorintei guvernului (D.J.Waldo).

Din aceste definitii, dar si a altor autori (D.H. Rosenbloom, P. Negulescu, I. Alexandru, A. Iorgovan) se poate concluziona faptul ca administratia publica, ca multe alte stradanii umane este dificil de definit, dar oamenii au cu totii un sens al acesteia 757b18h , desi sunt pareri diferite despre cum ar putea fi realizata. Administratia publica implica activitate, are legatura cu politica, tinde sa fie concentrata in ramura executiva a guvernarii, difera de administratia privata si este preocupata de aplicarea legii.

Administratia publica reprezinta ansamblul proceselor manageriale si de executie, de natura politica si juridica prin care se realizeaza mandatele guvernarii legislative, executive si judecatoresti in scopul asigurarii reglementarilor si serviciilor necesare societatii in ansamblu, dar si componentelor acesteia.

Este bine cunoscut faptul ca Romania avea inainte de 1989, unul dintre cele mai centralizate sisteme administrative. Desi a fost initiata o reforma a administratiei menita sa conduca la adaptarea acesteia la transformarile economico-sociale produse odata cu schimbarea din 1989 se apreciaza ca situatia a ramas in mare masura neschimbata, atat din cauza constrangerilor bugetare cat si din lipsa de determinare politica si experienta in ceea ce priveste structurile administratiei alternative.

In conditiile statului de drept, in care separarea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative si autonomia administrativa constituie coordonate fundamentale, structurile organizationale ale administratiei publice sunt realizate atat la nivelul statului, a colectivitatii nationale, situatie in care avem administratie publica centrala, cat si la nivelul colectivitatilor locale, unde este organizata si functioneaza administratia publica locala.

Eficienta proceselor manageriale din domeniul institutiilor publice este determinata de calitatea functionarilor publici, iar prestatia profesionala a acestora depinde hotarator de cunoasterea si aplicarea managementului public. Aceasta presupune posibilitatea intelegerii particularitatilor cu care se identifica, analiza pertinenta a structurilor organizationale din sectorul public, cunoasterea relatiilor care exista intre componentele acestora, a rolului fiecarui element in cadrul intregului, a competentelor, sarcinilor si responsabilitatilor ce revin functionarilor din administratia publica.

1.1.2. CONCEPTUL DE MANAGEMENT PUBLIC

Societatea moderna se caracterizeaza printr-o activitate statala complexa si diversificata: administrativa, juridica, economica, sociala, militara etc. Pentru a desemna actiunile care se desfasoara in aceste domenii distincte, literatura de specialitate utilizeaza o serie de notiuni, bogate in continut, cum sunt: activitatea executiva, autoritate executiva, responsabilitate, autoritate administrativa, administratie etc.

Dintre multiplele sensuri care s-au dat acestor notiuni, preocuparile teoretice s-au axat in principal, pe clarificarea lor, luate ca forme de exercitare a puterii, mai ales datorita importantei pe care o reprezinta cunoasterea exacta a acestor activitati in intimitatea lor; a modurilor in care trebuie sa fie organizate realizarea lor in practica, moment esential de care depinde, in mare masura infaptuirea rolului statului in organizarea si conducerea societatii.

In tratarea managementului public unii autori insista pe delimitarea sa in parti distincte: pe de o parte o abordare formala, organica, ceea ce din punct de vedere juridic presupune autoritati publice (Parlament, Administratia Prezidentiala, Guvernul, ministerele, organisme centrale si de specialitate subordonate sau nu guvernului, institutii autonome locale: consiliul judetean, consiliul local, etc.), iar pe de alta parte o abordare materiala, functionala prin care administratia publica evoca acte juridice si operatiuni materiale prin care se executa legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau prestarea directa de servicii publice.

Alti autori apreciaza ca managementul public studiaza o larga problematica integrata in domeniul administratiei publice , adica, este acea parte care cerceteaza dincolo de stiinta, arta aplicarii metodologiei programului de administratie publica, alocarea resurselor materiale, financiare, umane si informationale etc. Pentru acestia managementul public este un domeniu distinct, iar functionarul public este practicantul. In acelasi context se urmaresc metodele si tehnicile manageriale prin care se pun in valoare abilitatile si priceperile de care dispun functionarii publici pentru transpunerea in practica a cunostintelor.

F. Bonnet sustine, in mod paradoxal, ca nu este o disciplina de sine statatoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzand intre acestea stiintele politice, economia, sociologia, psihologia si administratia afacerilor. Desi o asemenea abordare contine un mare adevar, in practica este apreciata nesatisfacatoare, avand in vedere imensa si puternica birocratie guvernamentala franceza.

Managementul public reprezinta ansamblul proceselor si relatiilor de management, bine determinate, existente intre componentele sistemului administrativ, prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile si se prevede, organizeaza, coordoneaza, antreneaza si controleaza activitatile implicate in realizarea serviciilor care satisfac interesul public.

In concluzie, managementul public studiaza acele procese si relatii de management si de executie din administratia publica in toata complexitatea lor, in scopul perfectionarii organizarii si functionarii structurilor organizatorice administrative potrivit valorilor puterii politice in functie de necesitatile economico-sociale, in vederea realizarii unor servicii publice eficiente.

Se poate aprecia ca, in prezent, in domeniul managementului public s-a constituit un sistem teoretic si metodologic ce cuprinde concepte, principii, metode si tehnici bine  articulate ce prezinta caracteristici definitorii:

a. Caracterul politic. Ca domeniu al stiintei, managementul public este influentat de factorul politic. Deciziile de guvernare se transmit in administratia publica pana la nivelurile inferioare ale structurilor administrative. In aceste acte functionarii publici aplica deciziile administrative in concordanta cu orientarea lor politica si programul de guvernare al formatiunilor politice carora le apartin.

b. Caracterul complex. Complexitatea apare ca urmare a intrunirii unor elemente specifice diferitelor domenii ce apartin sectorului public: invatamant, sanatate, cultura, asistenta sociala etc.

c. Caracterul de sinteza. Acesta preia o serie de concepte, teorii, principii, metode si tehnici din alte domenii si sunt utilizate in structurile organizatorice administrative. Adaptarea acestor cunostinte nu trebuie realizate oricum, ci in concordanta cu particularitatile domeniului public.

d. Caracterul integrator. Studiind procesele manageriale si de executie din administratia publica in scopul perfectionarii acesteia, managementul public integreaza toate elementele necesare din domeniile vietii sociale: invatamant, sanatate, cultura, asistenta sociala etc.

1.1.3. EVOLUTII SI ORIENTARI IN MANAGEMENTUL PUBLIC

Procesul conturarii si afirmarii managementului public ca stiinta a fost jalonat de o serie de evolutii carora le corespund abordari specifice, din unghiuri diferite si complementare, ale fenomenului managerial administrativ.

Inceputul stiintei administratiei se regaseste in secolul al XVII-lea, in Austria si Germania, tari care au organizat pentru prima data cursuri de administrare a finantelor publice. Rezultatul acestora s-a concretizat in realizarea unui aparat administrativ in Imperiul Austro-Ungar in secolul al XIX-lea foarte eficient si bine organizat.

Ch. J. Bonnin este considerat parintele administratiei franceze, iar A.F. Vivien, prin personalitatea marcanta pe care a manifestat-o a determinat infiintarea in 1848 a primei scoli de administratie, in aceasta tara.

Dupa aceasta, stiinta administratiei se dezvolta tot mai mult devenind o adevarata istorie a structurilor si activitatilor sale, confruntandu-se cu un lant de teorii eterogene care aveau drept obiect administratia publica sau privata. Administratia nu poate fi inteleasa in intreaga sa dimensiune decat daca se tine cont de locul pe care-l ocupa ea pe piata, de rolul pe care ea il joaca in economia de piata si de structurile care rezulta de aici si prin care ea isi indeplineste misiunea.

In Romania problematica stiintei administratiei si implicit a managementului public a constituit obiect de reflectie si cercetare pentru teoreticieni si practicieni. Astfel, profesorul C.Dissescu, considera stiinta administratiei ca fiind distincta de dreptul administrativ, ea formuland de altfel, acele principii capabile sa asigure gestionarea afacerilor publice si sa permita formarea unor functionari publici valorosi pentru administratie.

O conceptie asemanatoare a avut-o si profesorul P.Negulescu, care sustinea ca stiinta administratiei urmareste analiza critica a administratiei din punctul de vedere al resurselor, mijloacelor si rezultatelor, formulate pe baza descoperirilor facute in mecanismul administrativ, reguli care, aplicate in activitatea administrativa, sa conduca la cresterea eficientei acesteia.

Alti specialisti au considerat stiinta administratiei si implicit managementul public ca ar fi o stiinta politica sau o stiinta sociala, care studiaza interventia sociala a statului, ori o stiinta cu caracter economic care cerceteaza gospodaria bunurilor pentru realizarea scopurilor statului. De asemenea, in decursul timpului, au existat specialisti care au sustinut ca managementul public ar avea un caracter tehnic, prin ea urmarindu-se sa se identifice acele solutii necesare organizarii rationale a muncii sau obtinerea unei eficiente maxime prin perfectionarea organizarii administratiei publice.

Potrivit altor opinii, managementul public formuleaza acele principii care, imprumutate din intreprinderile publice vor putea fi regasite si in administratia publica. Potrivit lui H. Fayol, socotit creatorul doctrinei administrative, a administra inseamna a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona si a  controla

Ca si concept, managementul public a fost folosit inca din anul 1950.

In cele mai multe tari europene un curent nou, international, isi face tot mai mult simtita prezenta: noul management public. Aceasta doctrina patrunde tot mai mult in domeniul organizarii publice. Originea sa se afla in unirea a doua curente de idei: noua economie institutionala si managerialismul. Primul termen s-a constituit pe teoria publica, teoria costurilor si teoria factoriala, iar al doilea curent s-a bazat pe managementul stiintific si orientarile acestuia. Potrivit acestei doctrine, functionarii publici sunt identificati cu niste agenti activi ai politicii de dezvoltare si nu numai ca persoane ce participa la implementarea acesteia. De asemenea, descentralizarea, fundamentarea proiectelor, contractelor, pregatirea personalului, imbunatatirea organizarii, atitudinea fata de cetatean sunt noile orientari ale managementului public.

Este evident ca exista o dezvoltare fara precedent a cercetarii managementului public in tarile europene de peste un deceniu incoace, si anume: crearea de catedre de management public in universitati, inmultirea Centrelor de cercetare manageriala publica cu vocatie generala sau specializata, rolul institutelor de administratie publica, fie ele institute de formare sau de perfectionare in acest domeniu, toate acestea sunt esentiale in dezvoltarea cercetarii fenomenului. La aceasta trebuie adaugata si cercetarea efectuata in interiorul managementului public.

1.1.4. ABORDARI IN TEORIA SI PRACTICA MANAGEMENTULUI PUBLIC

In ideea de sistematizare a diverselor modalitati de abordare a managementului public se identifica trei categorii, determinate de perspectivele avute in vedere. Astfel, au rezultat:

a. abordarea politica;

b. abordarea legala;

c. abordarea manageriala

a. Abordarea politica. A fost sustinuta de W. Sayre si explicata ca pe o problema de teorie politica. Intr­-o democratie, afirma acesta, problema esentiala o constituie responsabilitatea pentru un control total.

Atentia cercetatorilor a fost atrasa de gradul in care functionarii publici, cu functii de conducere participa in politica. Functionarii profita de avantajele atasate functiei si doresc ca ele sa se reflecte in aceasta. Raporturile pe care le antreneaza cu publicul sunt mai mult sau mai putin dezvoltate, mai mult sau mai putin bazate pe intelegere, dupa epoca, dupa tari. Astfel, exista, pe de o parte, tendinta de a se tine la distanta de cei administrati, de a-si impune vointa mai degraba decat de a proceda prin convingere. In opozitie, de cealalta parte, tendinta de a fi aproape de cei administrati, de a cunoaste nevoile publicului, de a-l convinge de eficacitatea si oportunitatea masurilor luate.

O asemenea abordare are drept valori: reprezentativitatea, sensibilitatea si receptivitatea. Luate separat sau tratate in combinatiile dorite ele sunt considerate esentiale pentru mentinerea democratiei constitutionale.

Intr-un asemenea context, abordarea politica accentueaza rolul jucat de pluripartidism, reprezentat in cadrul managementului public. Orice structura organizationala, mare sau mica, performanta sau mai putin, este interesata in mentinerea sau chiar cresterea sustinerii politice. Astfel, respectiva structura organizationala se politizeaza si urmareste cu orice pret reprezentare, accentuand voit rolul valorilor politice.

b. Abordarea legala. De multe ori minimalizata ca importanta in cele mai multe situatii devine esentiala pentru definirea si intelegerea managementului public.

Abordarea explica locul pe care trebuie sa-l reprezinte legea in influentarea structurilor organizationale, in executarea competenta de catre functionarii publici a prevederilor acesteia, precizand modalitatile practice pentru solutionarea actelor de violare a unor drepturi.

Functionarului public legea ii precizeaza autoritatea, adica,  care ii sunt asteptarile de la acesta; care-i sunt limitele de autoritate si in al treilea rand care sunt drepturile individuale ce i se cuvin. Potrivit abordarii legale fiecare functionar public indeplineste simultan doua roluri: pe de alta parte, trebuie sa aplice legile existente potrivit noilor situatii, iar pe de alta parte initiaza si aproba legile noi, contribuind astfel la procesul de dezvoltare a sistemului legislativ.

Specialistii unei asemenea abordari (F.Goodnow, M.Dimock, K.Davis) justifica faptul ca organizatiile publice sunt astfel cel mai bine definite in termenii legii. Abordarea legala a managementului public solicita reunirea in permanenta a trei valori: procedura utilizata, drepturile individuale si aspectele juridice.

Procedura, limitata la anumite cerinte sau standarde, trebuie definita precis; drepturile individuale ale fiecarui functionar public sa fie mentionate intr-un document oficial iar aspectele juridice sa solutioneze eventualele conflicte aparute intre persoanele private si stat.

c. Abordarea manageriala. Aceasta presupune cunoasterea teoriei managementului, mai precis a managementului stiintific (Fr.Taylor si E.Lewis), a managementului birocratic (M.Weber) dar si a managementului rational (L.Gulick si L.Urwick).

Cei mai multi dintre teoreticieni au tendinta de a minimaliza diferentele care apar intre managementul public si cel intalnit in domeniul privat. Potrivit acestora administratia publica poate fi considerata ca o mare afacere ce poate fi gestionata dupa valori si principii comune.

Inceputurile abordarii manageriale se identifica cu secolul al XIX-lea cand s-a incercat aplicarea ei in organizarea serviciilor publice. Rezultatul unui asemenea demers a aratat ca dominatia politicului a determinat aparitia la toate nivelurile, a ineficientei, coruptiei, a unor politicieni incapabili de a conduce. Ulterior, a aparut necesitatea separarii managementului public de politic, fapt dezbatut cu ardoare si fata de care au existat reactii diverse. Concluzia acestui fapt era aceea a alegerii functionarilor publici pe criterii de performanta si eficienta, deci administratia trebuie sa iasa din sfera politica.

Un asemenea punct de vedere este bine de precizat: ce poate face o structura administrativa foarte bine? Cum poate realiza obiectivele foarte bine ? De fapt raspunsul la asemenea intrebari a fost oferit inca de Fr. Taylor care a demonstrat ca un management poate fi eficient daca se apeleaza la cateva principii stiintifice.

Urmarind rezultate tot mai performante, reprezentantii acestei abordari (M. Weber) promoveaza birocratismul. O divizare a muncii si o specializare a personalului determina ca fiecare angajat sa devina un expert in domeniul sau de activitate. Bazandu-se pe coordonare perfecta si o ierarhie bine determinata, abordarea implica