Autorizarea activitatilor cu impact asupra mediului

Obligatia juridica de a lua in consideratie mediul cu ocazia oricaror actiuni sau decizii care ar putea sa-i aduca atingere presupune, pe plan administrativ, instituirea unor proceduri de autorizare.

Dintre aceste proceduri, de care ne vom ocupa in cele ce urmeaza, procedura evaluarii impactului asupra mediului ocupa un loc central ca institutie specifica dreptului mediului.

Evaluarea impactului asupra mediului

Obiectivul acestei proceduri administrative este simplu si logic: evitarea ca o noua activitate justificata si interesanta din punct de vedere economic in plan imediat, sa se releve ulterior nefasta sau chiar catastrofala pentru mediu.

Cu alte cuvinte, se urmareste prevenirea poluarilor si a altor atingeri ce ar putea fi aduse mediului, evaluandu-se din faza de proiect efectele actiunilor antropice asupra mediului natural.

Cazuri de poluare grave, cum ar fi scandalul SEVESO din Italia, Bopal din India sau Copsa Mica din Romania, ar fi trebuit sa nu se fi produs. Desigur, nu excludem si situatia ca, in anumite cazuri, anumite modificari ale echilibrului ecologic sa nu poata fi estimate, inca din faza de proiect.

Aceasta ar presupune ca mijloacele de investigare stiintifica din perspectiva ecologica sa fie din ce in ce mai avansate si mai nuantate.

De fapt, procedura studiului de impact nu este altceva decat o punere in aplicare a unei vechi intelepciuni care spune ca este mai bine sa previi decat sa vindeci.

In mod logic, pentru a preveni trebuie studiate dinainte consecintele si efectele unei actiuni ce se doreste a fi intreprinsa, ceea ce este o regula de bun simt si reprezinta, totodata, o procedura care, proiectand in viitor, poate determina luarea unei decizii in prezent.

Procesul de evaluare a impactului asupra 838i85i mediului se rescrie, desigur, in cadrul reglementarii activitatilor cu impact semnificativ asupra mediului si se realizeaza pe baza legislatiei nationale armonizata cu legislatia comunitara in domeniu.

Conform definitiei legale consacrata de OUG 91/2002 evaluarea impactului asupra mediului face parte din procedura de autorizare fiind un proces menit sa identifice, sa descrie si sa stabileasca in functie de fiecare caz in parte si in conformitate cu legislatia in vigoare efectele directe si indirecte, principale si secundare ale unui proiect asupra sanatatii oamenilor si mediului.

De altfel, constructorii, inginerii, economistii, in general promotorii unor activitati industriale si-au precedat intotdeauna realizarea proiectelor lor de studii pentru a evalua soliditatea, utilitatea, fiabilitatea intreprinderilor lor. Dar aceasta documentatie tehnica privea aspecte limitate avand in vedere realizarea proiectului in sine si rentabilitatea sa din punctul de vedere exclusiv al investitorului.

Prin studiul de impact, cercetarile prealabile isi schimba natura si unghiul de vedere. Este vorba de studierea insertiei noului proiect in ansamblul mediului existent, de examinarea efectelor directe sau indirecte, imediate sau indepartate, in mod individual sau colectiv, de gradul de suportabilitate al mediului dat. Imperativul respectarii mediului, obligand la abordarea unei viziuni globalizante, practic, pornindu-se de la un proiect anume, se integreaza, apriori, o serie de factori si elemente care sunt implicate o data cu realizarea proiectului respectiv.

Procedura studiului de impact a luat nastere in Statele Unite, fiind introdusa prin Legea privind mediul inconjurator din 1970. In conditiile specifice ale sistemului administrativ si jurisdictional american, studiul de impact a devenit in Statele Unite o procedura sofisticata, larg dezvoltata de tribunale, eficienta dar limitata .

In Franta, cum orice decizie sau program ori activitate ce poate afecta mediul necesita o reflectie prealabila, aceasta, ia forma, dupa caz, a unei simple analize sumare (obisnuit calificata mini-nota de impact), a unei note de impact sau, in fine, a unui veritabil studiu de impact .

Belgia cunoaste, de asemenea, un sistem de evaluare a incidentelor asupra mediului. Astfel, in Regiunea Wallona, instrumentul specific care evalueaza incidenta unui proiect este prevazut printr-un decret (11/9/1985) si o hotarare a executivului din 10/12/1987 ce au intrat in vigoare de la 24/1/1988. Regimul juridic stabilit de aceste acte normative introduce un sistem de evaluare a incidentelor asupra mediului care, integrat in procedura deciziei administrative, confera dreptul de a fi realizat un proiect determinat. Eliberarea oricarei autorizatii, care ignora sistemul de evaluare - nota de evaluare si, daca este cazul, studiul de incidenta asupra mediului, atrage nulitatea acesteia.

Legeislatia romana de protectie a mediului reglementeaza procedura de evaluare a impactului asupra 838i85i mediului cu fazele sale obligatorii: preliminare, efectuarea propriu-zisa si cea de analiza si validare .

Noua reglementare introduce obligativitatea studiului de impact pentru proiectele de investitii noi cat si pentru modificarea substantiala a proiectelor existente, inclusiv proiectele de dezafectare in cadrul procedurii pentru obtinerea acordului de mediu.

La randul lor, noile investitii sau activitati precum si modificarea celor existente, pentru care este obligatoriu acordul de mediu si, deci, si studiul de impact, sunt prevazute in anexa II-a a aceleiasi legi.

Evaluarea impactului asupra mediului se realizeaza insa numai pentru proiectele activitatilor cu impact semnificativ asupra mediului -proiecte pentru care este necesara solicitarea acordului de mediu, sau, dupa caz, a acordului integrat de mediu.

In Ordinul Ministrului 860/2002 se precizeaza procedura de evaluare a impactului asupra mediului numita " procedura completa de autorizare de mediu."

Anexa 1.1 la Ordinul 860/2002 reprezinta un tabel care cuprinde activitatile din anexa 1 de la HG 918/2002 si activitatile din anexa 1 a OG 34/2002 care sunt supuse obligatiei evaluarii si acordului de mediu.

Solutia aleasa de legiuitorul roman a fost aceea a intocmirii unei liste pozitive a tuturor activitatilor care sunt supuse procedurii de evaluare a impactului asupra 838i85i mediului. Crdem ca putem sa afirmam ca aceasta procedura poate fi impusa chiar pentru activitatile care nu necesita acord de mediu ci numai autorizatie de mediu. In acest sens, putem exemplifica: parcuri pentru stationare, cand numarul vehiculelor depaseste 300, stabilirea de cai navigabile, descarcari de material sedimentar in lacuri si altele.

Dezavantajul unor asemenea liste este faptul ca nici o modificare nu se poate face decat tot pe calea reglementarii legale, ceea ce presupune in general o perioada de timp mai mare, chiar daca apar situatii noi, dintre care unele pot fi urgente si periculoase pentru sanatatea oamenilor si mediu.

De asemenea, credem ca studiile de impact nu trebuie sa se impuna numai activitatilor care au impact semnificativ asupra mediului ci si pentru planurile, programele si chiar legile susceptibile de a afecta mediul. In acest sens, putem da ca exemplu aprobarea - pe baza legii - a volumului maxim de masa lemnoasa ce se recolteaza anual . Exemplele, desigur, ar putea continua, chiar si numai daca am enumera unele activitati sau domenii ale caror reglementari ar putea fi, in functie de normele de protectie pe care le impun sau nu, nefaste sau chiar catastrofale pentru mediu, cum ar fi, de pilda: regimul produselor si substantelor toxice, activitatile nucleare, deseurile etc.

Fazele procedurii studiului de impact si organizarea desfasurarii acestui demers tehnico-juridic sunt in sarcina autoritatii pentru protectia mediului competente, care decide aplicarea lor. Reglementarile in domeniu prevad cadrul minim al datelor necesare, dupa cum urmeaza:

a) cererea promotorului, cu descrierea proiectului sau a activitatii, care nu poate sa fie adresata catre autoritatea de mediu decat in forma scrisa;

b) incadrarea proiectului sau activitatii propuse in categoria celor pentru care se impune sau nu studiul de impact. Daca in vederea acestei incadrari sunt necesare informatii suplimentare se poate cere titularului un studiu preliminar;

c) o prima analiza a scopului actiunii propuse se face cu participarea autoritatilor pentru protectia mediului, a unor experti si a reprezentantilor administratiei publice locale, ale caror zone pot fi afectate de eventualele modificari ale mediului, generate de introducerea acesteia;

d) pe baza acestei analize, autoritatea pentru protectia mediului intocmeste un ghidaj obligatoriu pentru efectuarea propriu-zisa a studiului de impact, pe baza caruia va trebui intocmit si raportul. Indrumarul si lista celorlalte avize ce trebuie obtinute se comunica titularului.

Indrumarul stabilit de autoritatea de mediu este obligatoriu, dar socotim ca acesta inseamna, de fapt, un continut minim al studiului de impact. Socotim ca expertii insarcinati cu efectuarea acestuia pot extinde analiza lor, daca aceasta completare conduce la o concluzie mai realista si poate oferi variante mai bune de realizare a proiectului.

Credem ca, in afara elementelor obisnuite dictate in functie de natura proiectului, studiul de impact ar trebui sa aiba in vedere si analiza efectelor ce le-ar putea produce in afara jurisdictiei nationale, tinand seama de conventiile internationale la care Romania este parte.

Un alt aspect asupra caruia ar trebui sa se aplice analiza complexa a studiilor il reprezinta impactul cumulativ al poluarilor.

Nu credem ca ar trebui sa lipseasca, de asemenea, o analiza a incertitudinilor stiintifice cu privire la fenomenele astfel generate;

e) realizarea si prezentarea raportului se face de catre titularul proiectului sau al activitatii, cu concluzia la care s-a ajuns, cu variantele ce eventual au fost propuse, inclusiv cu cea privitoare la renuntarea la actiunea propusa. Continutul raportului trebuie sa aiba in vedeere urmatoarea structura:

informatii generale,

procese tehnologice,

deseuri,

impactul potential si masuri de reducere,

analiza alternativa,

monitoritzarea,

situatii de risc,

descrierea dificultatilor,

rezumat fara caracter tehnic,

documente anexate.

Credem ca prezentarea raportului de catre titular reprezinta o conditie legala a sustinerii propriei cereri de autorizare a actiunilor propuse, el fiind, tot in virtutea legii, obligat sa suporte si cheltuielile legate de realizarea studiului;

f) autoritatea de mediu este tinuta sa faca o analiza a calitatii raportului la studiul de evaluare a impactului si il poate accepta ori dispune refacerea acestuia, motivand-o. Socotim ca dispunerea motivata a refacerii studiului de impact reprezinta, in sine, un act administrativ, care poate leza interesele titularului proiectului sau activitatii propuse, fie prin cheltuielile suplimentare pe care le provoaca, fie prin intarzierea punerii in aplicare a intentiilor acestuia, care poate fi, de asemenea, pagubitoare. Asadar, credem ca acest act administrativ poate fi atacat, inainte de decizia definitiva de autorizare, la instantele judecatoresti competente - in cadrul reglementarii legale privind contenciosul administrativ ;

g) concluziile raportului intocmit si acceptat dupa analiza preliminara de catre autoritatile de mediu se aduc la cunostinta si dezbatere publica. Crearea cadrului organizatoric si furnizarea informatiilor pertinente si accesibile publicului pentru a putea participa la luarea deciziilor in cadrul acestei proceduri de autorizare sunt, conform legii, in sarcina titularului proiectului sub controlul autoritatii competente . La aceste dezbateri participa, in afara populatiei interesate, autoritatile administratiei publice locale si organizatiile neguvernamentale. Observatiile si concluziile dezbaterilor, consemnate, vor fi, desigur, luate in consideratie pentru luarea deciziei finale;

h) decizia finala se ia de catre autoritatea pentru protectia mediului competenta. Aceasta se motiveaza si se aduce la cunostinta publica.

Consideram ca aceasta aducere la cunostinta publica priveste pe toti cei care au participat la dezbaterea organizata, iar acestia isi pot manifesta eventualele nemultumiri pana la eliberarea autorizatiei.

Observam, insa, ca autorizatia se elibereaza sau se respinge motivat in termen de 30 de zile de la decizia finala, iar aducerea la cunostinta publica nu are prevazut nici un termen.

In lipsa unui termen stabilit de lege, aceasta aducere la cunostinta publica poate opera si cu o zi inaintea eliberarii autorizatiei, dar si dupa eliberarea acesteia. Opinam pentru stabilirea unui termen, care sa permita reactia publicului, chiar de catre autoritatea centrala pentru protectia mediului - fiind, credem, de competenta sa organizarea intregii proceduri;

Credem, insa, din economia legii de protectie a mediului ca neindeplinirea obligatiei de informare a publicului duce la nulitatea absoluta a actului administrativ si tot confrom legii la sanctionarea contraventionala a titularului proiectului care nu si-a indeplinit aceasta obligatie.

i) decizia finala, fiind socotita o etapa de incheiere a analizei studiului de impact, ce are, desigur, in vedere si celelalte conditii pentru eliberarea acordului de mediu, este luata ca punct de plecare cat priveste curgerea termenului pentru respingerea motivata sau emiterea acestuia. Termenul este de cel mult 30 de zile de la luarea deciziei finale.

Ni se pare interesanta o analiza a acestor doua etape distincte din procedura de evaluare - decizia finala si eliberarea sau respingerea motivata a acordului de mediu.

Logic, eliberarea acordului de mediu sau refuzarea motivata a eliberarii lui nu poate sa concretizeze alta solutie decat pe aceea din decizia finala.

Pentru ce atunci doua etape distincte? Decizia finala care se aduce la cunostinta publica este un act administrativ ce poate fi atacat de orice persoana, autoritate locala sau organizatie neguvernamentala care considera ca este lezata sau ca se poate aduce o atingere mediului inconjurator, termenul curgand de la data aducerii la cunostinta publica.

Eliberarea sau respingerea motivata a acordului de mediu priveste numai pe cel care a facut cererea in vederea obtinerii acestei autorizari. In cazul respingerii motivate a cererii de a se elibera acordul de mediu, titularul proiectului propus are dreptul de a contesta aceasta respingere la organele administrative competente si, dupa epuizarea acestor cai administrative, la instantele judecatoresti conform dispozitiilor legale privind contenciosul administrativ.

Cu toate aceste distinctii, care se pot face pe baza reglementarii legale, acordul de mediu, odata eliberat si pus in aplicare de catre titular, poate fi atacat de orice persoana interesata sau de catre orice organizatie neguvernamentala, daca prin acesta s-a adus un prejudiciu direct sau indirect ori pentru conservarea mediului inconjurator .

Credem, de asemenea, ca in cazul unor atingeri grave sau ireversibile aduse mediului inconjurator, autoritatile competente pentru protectia mediului pot sa ceara o reexaminare si, eventual, modificarea proiectului inaintea executarii acestuia si chiar, in anumite situatii, anularea acestuia.

De asemenea, consideram ca o analiza a posteriori a proiectelor supuse studiului de impact trebuie sa se faca in mod obligatoriu pentru a verifica pertinenta previziunilor si adoptarea masurilor corective necesare formandu-se, daca este cazul, chiar o comisie care sa urmareasca punerea in aplicare, compusa din experti, reprezentanti ai unor asociatii si ai autoritatilor locale.

Realizarea studiului de impact. Petitionarul este acela care, pentru proiectele si activitatile pentru care este obligatoriu studiul de impact, trebuie sa prezinte autoritatilor competente rezultatul realizarii acestuia, deci, raportul. El trebuie, asa cum am mai aratat, sa suporte si cheltuielile aferente. Realizarea efectiva a studiului de impact nu se poate face insa de catre promotor, asa cum legislatia unor state o prevad. Este cazul Frantei, unde petitionarul care dispune de mijloace tehnice sau de cercetare proprii, poate realiza, el insusi, studiul de impact, care este supus controlului, expertizarii si analizarii de catre organele publice competente.

Legea romana prevede expres ca studiile de impact se realizeaza prin unitati specializate, persoane fizice sau juridice atestate .

Conditiile impuse de lege privind atestarea, credem ca au in vedere, in primul rand, capacitatea tehnica si stiintifica a celor abilitati si, desigur, impartialitatea lor. Atestarea ceruta de lege echivaleaza cu o garantie in acest sens.

Executantul studiului de impact trebuie sa respecte indrumarul cu problemele ce trebuie analizate si modelul-cadru de intocmire a raportului, impuse de autoritatile competente pentru protectia mediului. Credem ca in analiza ce se efectueaza nu poate lipsi o evaluare a starii initiale a mediului si o previziune stiintifica a efectelor pe care le-ar produse introducerea noii actiuni propuse. Concluzia trebuie sa arate motivele pentru care proiectul poate fi retinut sau respins si sa propuna eventuale variante mai favorabile mediului.

Persoanele fizice sau juridice, insarcinate cu executarea studiului de impact, raspund pentru corectitudinea intocmirii raportului. Pentru realitatea si corectitudinea informatiilor furnizate raspunde titularul proiectului sau actiunii.

Atat executantul studiului de impact, cat si promotorul care l-a solicitat, raspund fiecare pentru prezentarea unor concluzii si, respectiv, informatii false.

Controlul studiului de impact. Putem afirma ca acest control se realizeaza atat de public, cat si de administratie.

a) aducerea la cunostinta publicului a raportului studiului de impact si dezbaterea sa cu toti cei interesati, care-si pot exprima reticentele sau chiar opozitia fata de solutia propusa, presupune accesul fara rezerve la toate datele si analizele, deci si a controlului.

b) controlul administrativ se realizeaza de catre autoritatea competenta, care poate dispune refacerea studiului de impact sau completarea lui cu prilejul analizei preliminare.

Dupa dezbaterea publica a raportului studiului de impact, acesta este supus unui nou control, in care sunt avute in vedere si observatiile facute cu acest prilej in vederea luarii deciziei finale.

c) controlul jurisdictional se poate exercita, in opinia noastra, in cel putin trei situatii:

- comunicarea prin act administrativ a rezultatelor analizei preliminare, prin care autoritatea publica dispune refacerea sau completarea studiului de impact;

- in urma aducerii la cunostinta publica a deciziei finale;

- dupa eliberarea sau refuzul motivat al acordului de mediu.

Efectele studiului de impact. In primul rand, neefectuarea studiului de impact pentru introducerea unor noi activitati pentru care efectuarea sa este obligatorie atrage nulitatea absoluta a acordului sau a autorizatiei de mediu astfel eliberata.

Efectuarea studiului de impact si solutia favorabila pentru realizarea avansata a proiectului de raport nu scuteste de raspundere promotorul pentru prejudiciile cauzate persoanelor, bunurilor sau mediului, legate de realizarea proiectului.

Solutia favorabila a unui studiu de impact, in baza caruia s-a eliberat acordul de mediu, nu poate fi o piedica pentru o decizie de suspendare a executarii proiectului in caz de pericol iminent.

Procedura de autorizare

In cele ce preceda am dorit sa evidentiem rolul special pe care il joaca studiul de impact in cadrul procedurii de autorizare a activitatilor economice si sociale cu impact asupra mediului inconjurator.

Un mijloc juridic uzitat atat pe plan international, cat si la nivel national pentru protectia mediului il constituie metoda autorizarilor.

Legea romana a protectiei mediului instituie, in principal, pentru autorizarea, in anumite conditii, a unor activitati ce reprezinta un potential pericol pentru mediu , doua categorii de autorizatii:

a. - acordul de mediu si acordul integrat de mediu

b. - autorizatia de mediu si autorizatia integrata de mediu

a) Acordul de mediu, dupa cum am precizat mai sus, se solicita pentru acele activitati care presupun lucrari de realizare a proiectului inainte de darea in functiune a obiectivului investitiei. Pentru realizarea unor asemenea proiecte, pentru investitii noi sau modificarea celor existente, eliberarea acordului de mediu are ca stalp central realizarea studiului de impact, ceea ce reprezinta, credem, cu unele exceptii, diferenta principala in raport cu autorizatia de mediu.

Acordul de mediu este valabil pana la darea in functiune a obiectivului dar nu mai mult de 5 ani de la data eliberarii.

Acordul integrat se solicita conform dispozitiilor legale.

b) Autorizatia de mediu. Obtinerea acestei autorizatii este obligatorie pentru punerea in functiune a obiectivelor noi care au acord de mediu. Noua lege a mediului impune obtinerea autorizatiei de mediu si pentru activitatile existente, in termen de un an de la intrarea in vigoare a acesteia.

Desi autorizatia de mediu sau, dupa caz, auttorizatia integrata de mediu este unica autorizare necesara pentru darea in functiune a unor obiective ce nu implica lucrari de constructii-montaj, exista si unele exceptii .

Aceste exceptii se refera la unele activitati ce pot avea un impact negativ considerabil cat priveste echilibrul ecologic al unor ecosisteme naturale. Este vorba de importul si exportul plantelor si animalelor din flora si fauna spontana si defrisarea vegetatiei forestiere din afara fondului forestier, acestea fiind supuse procedurii de evaluare a impactului.

Conditii legale comune ambelor categorii de autorizatii. Ambele autorizatii se elibereaza dupa ce au fost obtinute toate celelalte avize si autorizari necesare.

Atat acordul cat si autorizatia de mediu nu se pot emite daca activitatile respective nu se incadreaza in standardele si normativele in vigoare.

Ambele autorizatii pot fi revizuite, daca apar elemente noi, necunoscute la data emiterii lor. Asadar, ele nu sunt acte administrative care sa constituie drepturi opozabile unor noi reglementari sau in cazul schimbarii unor conditii.

Autorizatiile la care ne referim pot, tot asemenea, sa fie suspendate in cazul neconformarii titularului fata de conditiile pe care le prevad. Suspendarea opereaza dupa ce titularul a fost somat si s-a stabilit un termen pentru conformare. Ea dureaza pana la realizarea conditiilor precizate in autorizatie, dar nu mai mult de 6 luni. Dupa scurgerea acestui termen de suspendare se opreste executarea proiectului sau se dispune incetarea activitatii.

Bilantul de mediu si programul pentru conformare. Aceste proceduri pot fi dispuse de autoritatea competenta de mediu pentru activitatile existente care nu intrunesc conditiile de autorizare .

Bilantul de mediu este o procedura destinata obtinerii de informatii asupra cauzelor si consecintelor efectelor negative cumulate anterior si anticipate. Aceste informatii furnizate de bilantul de mediu fac parte din actiunea de evaluare a impactului asupra mediului.

Bilantul de mediu este obligatoriu in modificarea activitatilor cu imapct asupra mediului sau incetarea precum si la schimbarea titularului unei activitati inclusiv prin proceduri de vanzari de actiuni, vanzari de active, fuziune, diviziune, concesionare, dizolvare urmata de lichidare in conditiile legii.

Titularul activitatii este obligat la efectuarea bilantului.Acest bilant este esential pentru stabilirea obligatiilor ce-i revin pentru refacerea calitatii mediului degradat in zona de impact datorata activitatii pe care a desfasurat-o.

Bilantul de mediu este supus revizuirii de catre autoritatea pentru protectia mediului, care stabileste si planul de conformare pentru noul titular.

Odata cu transferul proprietatii sau activitatii, noul titular poate sa negocieze, cu vechiul titular, transferul unor obligatii ce-i reveneau catre acesta din urma. Astfel cum rezulta din art.15 alin. final al Legii nr.137/1995, fiind vorba despre un transfer al raspunderii, noul proprietar va fi indreptatit sa beneficieze, odata cu preluarea raspunderii ce revenea antecesorului sau, de compensatii si facilitati din partea acestuia. Este, credem, evident ca intelegerea dintre fostul proprietar si noul proprietar va trebui validata de autoritatea competenta pentru protectia mediului.

Programul pentru conformare este un plan de masuri cuprinzand etapele care trebuie realizate la intervale de timp precizate de catre titularul activitatii. Acest program pentru conformare este stabilit de autoritatea de mediu care apreciaza situatia activitatii respective si posibilitatile de aducere a acesteia la conditiile impuse de reglementarile legale. In opinia noastra, acest program ar trebui sa fie rezultatul negocierii dintre autoritatea de mediu si titularul activitatii respective.

Odata stabilit programul, care in opinia noastra ar trebui sa joace rolul unui contract, la expirarea fiecarui termen acordat, in caz de neconformare, autoritatea pentru protectia mediului dispune incetarea activitatii.

Reglementarea legala precizeaza ca dispozitia de incetare este executorie.

Din experienta altor state, cum ar fi, de exemplu, S.U.A., acest gen de "program flexibil" da rezultate mult mai bune decat o dispozitie administrativa rigida.

In prezent programul pentru conformare reprezinta un instrument administrativ extrem de util pana la indeplinirea conditiilor legale pentru eliberarea autorizatiei integrate de mediu.