Principiile generale ale dreptului mediului

In legatura cu evolutia principiilor generale

Ca disciplina de sine statatoare in sistemele moderne ale dreptului intern al diferitelor tari, dreptul mediului isi datoreaza existenta evolutiei extrem de rapide si diversificate a preocuparilor privind ocrotirea mediului inconjurator - conditie esentiala pentru salvgardarea premiselor existentei omului pe Terra -, cat si dezvoltarii unei noi conceptii asupra drepturilor omului.

Intr-adevar, a treia generatie a drepturilor omului a ingaduit recunoasterea, ca drept fundamental al fiecarei fiinte umane, a dreptului la un mediu sanatos si echilibrat, dand expresie unei noi conceptii asupra existentei individuale in raporturile sale complexe cu contextul social in care isi afla locul. Dreptul individual la un mediu propice transforma, intr-un anume sens, insusi obiectul dreptului mediului, deplasand accentul de la raporturile omului si ale societatii omenesti privind elementele naturii, la raporturile individului cu societatea, cu statul si, in cele din urma, cu comunitatea internationala. Principiile dreptului mediului reflecta, in evolutia lor din ultimii ani - si care isi gaseste o expresie originala in prevederile legii romanesti a mediului, - pe de o parte asezarea omului in centrul preocuparilor privind protectia mediului, iar pe de alta parte internationalizarea politicilor legislative si a jurisprudentei in domeniul acestei protectii. Fiinta umana devine, in considerarea statutului sau de membru al colectivitatii, ratiunea ocrotirii mediului.

Daca axa primei generatii a drepturilor omului a fost constituita de conditia individuala a omului, iar cea de-a doua generatie a avut in vedere, cu precadere, conditia sa socio-economica, a treia generatie a acestor drepturi porneste de la constatarea necesitatii solidaritatii intre oameni, care se impune ca o conditie pentru supravietuirea speciei umane. Intr-o asemenea perspectiva se inscriu, ca piloni ai celei de-a treia generatii, dreptul la pace, dreptul la dezvoltare, dreptul la un patrimoniu comun al umanitatii, dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ; acest din urma drept, avut in vedere, uneori si in studiile de inceput asupra disciplinelor juridice ale mediului, devine, asadar, element al unui sistem al acestor drepturi, a caror aplicare depinde de eforturile solidare ale tuturor: ale statului, ale altor entitati publice sau private, ale fiecarui individ.

In aceasta configurare, de drept fundamental al omului, dreptul la un mediu sanatos face, mai demult, intr-un numar de tari, obiect al reglementarii constitutionale . In sfarsit, Constitutia Romaniei, consacra, de asemenea, dreptul la un mediu sanatos, dupa modificarea din noiembrie 2003, astfel dupa cum am aratat in cele ce preceda.

Principii cu caracter general

Desprinderea, din multitudinea reglementarilor legale ce alcatuiesc dreptul mediului, a unor principii cu caracter general carora le sunt supuse normele actuale si de care vor trebui sa tina seama prevederile legislative viitoare, reprezinta o intreprindere dificila; aceasta se datoreaza complexitatii reglementarilor din acest domeniu, insuficientelor delimitari teoretice a dreptului mediului de alte ramuri ale dreptului, ca si faptului ca ne aflam in prezenta unei materii in care normele dreptului intern convietuiesc si se completeaza cu numeroase reglementari de drept international la care tara noastra a aderat si care, potrivit art.11 din Constitutie, fac parte din dreptul intern. Iar daca admitem ca dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic face parte dintre drepturile fundamentale ale omului, atunci, potrivit textelor constitutionale (art.20), in cazul unor nepotriviri intre conventiile si tratatele privind protectia mediului, la care Romania este parte, si legile interne, vor avea prioritate reglementarile internationale; este un punct de vedere pe care l-am sustinut inca din 1998 si care intre timp a castigat sustinere in literatura de specialitate din tara noastra.

De asemenea, doctrina a consemnat transformari importante dupa intrarea in vigoare a noii Legi a mediului (nr.137/1995) care, la art.5, suplinind la momentul respectiv lipsa vointei ori a curajului legiuitorului constitutional, a prevazut ca "Statul recunoaste tuturor persoanelor dreptul la un mediu sanatos", adaugand in acest scop o serie de garantii, dintre care unele cu o forta juridica deosebita.

Pe de alta parte, legislatia - si nu numai cea romaneasca - din aceasta materie consacra, in enuntari de principiu, elementele strategice ale reglementarilor respective, avand uneori un accentuat caracter tehnic. Acestea exprima scopul avut in vedere de legiuitor in cadrul politicilor globale de protectie a mediului. Este cu deosebire dificila formularea unor principii care sa apartina in primul rand dreptului si, abia apoi sa reprezinte, eventual, directii strategice sau elemente tehnice ale realizarii unor politici ecologice. Este, de pilda, cazul principiului proximitatii, dedus de unii autori francezi din reglementarile cuprinse in legea franceza din 2 februarie 1995 (privind mediul inconjurator) , principiu ce vizeaza tratarea deseurilor cat mai aproape de locul producerii lor. Exprimand o regula cu caracter tehnic si economic menita sa asigure un circuit cat mai restrans deseurilor de toate categoriile, inclusiv al celor periculoase, acest principiu corespunde atat exigentelor ocrotirii mediului (prin scurtarea circuitului deseurilor in timp si in spatiu se micsoreaza implicit posibilitatile de poluare), cat si cerintelor de economie si eficienta. Este indiscutabil ca aceasta regula trebuie avuta in vedere in cadrul oricarei reglementari legislative privind problema deseurilor, dar pare greu de sustinut ca principiul proximitatii ar apartine dreptului mediului; si aceasta cu atat mai mult cu cat, referindu-se numai la o categorie de factori virtual poluanti - deseurile - principiul in chestiune nu are, desigur, caracterul de universalitate pe care il presupune un principiu al unei ramuri de drept sau discipline juridice.

Tot astfel - spre a ne referi la legea romana a mediului - art.3 din aceasta lege enumera "principiile si elementele strategice" ce stau la baza legii, in scopul unei dezvoltari durabile. Cea mai mare parte a acestora reprezinta, fara indoiala, principii juridice, principii ale dreptului mediului ; exista, insa - cum de altfel rezulta si din enuntul enumerarii din art.3 -, alaturi de principii, referirea la elemente de strategie, cum ar fi, de pilda, crearea sistemului national de monitorizare integrata a mediului .

De altfel, chiar in cazul unor reguli acceptate unanim printre principiile dreptului mediului exista numeroase consacrari ale unor norme tehnice ori cu caracter strategic-metodologic. Iata, de pilda, principiul "poluatorul plateste" care, daca este examinat dintr-un unghi exclusiv juridic, ca un principiu al raspunderii civile, exprima o constatare axiomatica, caci este evident ca acela care provoaca o paguba trebuie sa fie obligat sa o repare. Numai ca acest principiu are in vedere mai mult decat o simpla obligatie de dezdaunare, el presupunand ca toate cheltuielile ce se angajeaza pentru a preveni, reduce sau combate o poluare trebuie sa fie suportate de responsabilii virtuali ai acestei poluari, efective sau numai eventuale. Nu este - sau nu este numai - o obligatie de a repara un prejudiciu adus mediului, de vreme ce acest principiu are in vedere atat daunele efective, cat si pe cele virtuale; reparatia nu poate privi o paguba care nu s-a produs inca, decat daca sunt certe atat producerea in viitor cat si intinderea prejudiciului respectiv, ceea ce nu este cazul cand ne referim la principiul enuntat. Este vorba, mai degraba, despre un sistem de asigurare, bazat pe mutualitatea tuturor "poluatorilor", a acoperirii pagubelor produse mediului, inclusiv in scopul prevenirii si inlaturarii efectelor poluarii si reconstructiei ariilor deteriorate. Depasind cadrul raspunderii juridice pentru pagubele produse, principiul nu inceteaza, insa, sa aiba un marcat continut juridic.

Nu vom starui asupra faptului ca enuntarea fiecarui principiu poate fi diferita de la un autor la altul; ceea ce este, insa, cu adevarat important se refera la continutul unui principiu sau al altuia. Or, sub acest aspect, studiul dreptului comparat in domeniul ocrotirii mediului duce la concluzia ca, in linii mari, principiile dreptului mediului sunt identice sau foarte asemanatoare in diferite tari, ceea ce nu pare a fi deloc surprinzator. In primul rand, deoarece pericolele si problemele care privesc integritatea si calitatea mediului sunt foarte asemanatoare, poate chiar aceleasi pretutindeni; solutiile, inclusiv cele consacrate prin texte legislative, nu pot fi, nici ele, foarte diferite. In al doilea rand, dreptul mediului cunoaste, in ultimele decenii, o foarte accentuata tendinta de internationalizare.

Formularea principiilor dreptului mediului

Trebuie, de altfel, sa observam ca i 929c28j n lucrarile de specialitate principiile dreptului mediului se regasesc - desigur, in formulari diferite - in marea lor majoritate, uneori elemente din cuprinsul unora fiind avute in vedere in cadrul altora.

Astfel cum am aratat, legea mediului, inspirata intr-o masura semnificativa din reglementarile legislative moderne si avand in vedere reglementarile UE in domeniul protectiei naturii, ingaduie ca formularea principiilor dreptului mediului sa se regaseasca in texte de drept pozitiv, legea insasi cuprinzand nemijlocit formularea unora dintre aceste principii. Desprinderea exacta a principiilor acestei discipline juridice ni se pare importanta din cel putin doua puncte de vedere: a) cunoasterea acestora poate contribui intr-o masura importanta la aplicarea lor in practica, obiectiv cu atat mai dificil cu cat numeroase prevederi legale in materie sunt relativ noi ; b) adancirea teoretica a acestor principii si sintetizarea unor concluzii privind efectele aplicarii lor practice reprezinta o premisa indispensabila a perfectionarii legislatiei in materie.

Enumerarea, in cadrul legii romanesti, a principiilor dreptului mediului corespunde si unei necesitati organice a reglementarii, aceea de a contine un liant al prevederilor atat de diverse si atat de separate pe care le presupune existenta marii varietati de elemente ce beneficiaza de protectie. Experienta elaborarii Codului francez al mediului, inceputa in 1992, este elocventa. Odata elaborat planul acestui cod, a aparut o lacuna fundamentala a reglementarii - lipsa oricarei coerente intre dispozitiile disparate ce constituiau o adevarata litanie cuprinzand referiri la caracterul de interes general al protectiei diferitelor elemente ale mediului. Abia dupa inlaturarea acestei lacune, Michel Barnier - ministrul mediului din perioada respectiva, al carui nume a fost imprumutat de Legea din 1992 - a putut afirma ca "nimeni nu va contesta - cred - importanta primului articol al Legii, care introduce in dreptul intern principiile generale ale dreptului mediului inconjurator, la care Franta a subscris la nivel international" . Iar principiile enuntate de legea Barnier - desigur, inserate in cod -, calificate uneori de "concepte", "notiuni" sau "obiective", sunt relativ numeroase, anume cel putin zece: caracterul de interes general al elementelor mediului, patrimoniu comun al natiunii, dezvoltarea durabila, drept al generatiilor viitoare, principiul precautiei, cel al proportionalitatii, al incertitudinii stiintifice, al ireversibilitatii, al actiunii preventive, cel al corectarii cu precadere la sursa, al celor mai bune tehnici disponibile, principiul poluatorul plateste, cel al participarii, al informarii, al dreptului individual la un mediu sanatos, principiul obligatiei individuale si colective la protectia mediului.

Este, insa, evident ca atat preocuparile carora le da expresie legislatia, cat si principiile ce stau la baza reglementarilor legislative pot fi, intr-o masura mai mare sau mai mica, diferite de la o tara la alta. Aceasta realitate priveste mai putin principiile cu caracter general ale dreptului mediului, cat, mai ales, principiile de reglementare in domenii sectoriale ale ocrotirii naturii. Cateodata este vorba despre deosebiri care oglindesc diferente in dezvoltarea istorica a institutiilor ori in experienta practica dintr-o tara sau alta. Transplantul legislativ - fie si numai la nivelul principiilor reglementarii legale - nu este intotdeauna cu putinta intr-un domeniu ca acela al ocrotirii mediului, in care aspectele tehnice si economice sunt hotaratoare.

Iata, de pilda, ceea ce in Franta s-ar putea defini, in lumina practicii judiciare si a legislatiei, ca un principiu in domeniul raspunderii pentru prejudicii aduse mediului si care corespunde, potrivit autorilor francezi, unei veritabile recunoasteri a dreptului de a polua ; este vorba despre exonerarea de raspundere a poluatorilor in cazul "pre-ocuparii" individuale. Inainte de 1976 jurisprudenta regla "in mod perfect" problema inlaturarii sau atenuarii raspunderii poluatorului in cazul in care viitoarea victima venea sa se instaleze alaturi de o instalatie poluanta deja existenta; judecatorul ordinar pronunta o exonerare partiala de raspundere, in raport cu culpa sau imprudenta victimei, in timp ce judecatorul administrativ refuza intotdeauna despagubirea, cu exceptia cazurilor in care, dupa instalarea victimei, poluarea se agrava. Odata cu modificarile legislative aduse prin Legea de orientare agricola din 1980 exonerarea de raspundere a poluatorului este generalizata in toate cazurile de instalare ulterioara a victimei (cu conditia ca activitatile daunatoare sa se desfasoare in aceleasi conditii ).

Problema nu a fost, inca, la cunostinta noastra, ridicata in practica sau in doctrina din tara noastra. Este, insa, neindoielnic ca odata cu aparitia in practica a unor asemenea cazuri, principiul de raspundere la care ne referim va fi "descoperit" si in Romania. In opinia noastra, insa fara sansa ca poluatorul sa obtina exonerarea de raspundere.

Desi in literatura de specialitate din Romania sunt analizate, in afara principiilor dreptului intern al mediului, principiile dreptului international al acestuia , observatorul atent va constata ca, prin consacrarea principiilor reglementarii interne, legea mediului da expresie conventiilor internationale la care tara noastra este parte sau la care urmeaza sa devina parte in viitorul apropiat . Asa dupa cum am mai aratat, credem, ca este cazul sa precizam ca dreptul mediului este un drept esentialmente preventiv, protector si imperativ, supus unor schimbari permanente dar care, astfel cum am aratat, in pofida tineretii sale are principii generale bine conturate, devenind asadar, un drept mai mult sau mai putin clasic.

Aceste principii, dupa cum am afirmat se aplica si in cadrul altor ramuri de drept, in masura in care se aplica normele de dreptul mediului.

Amintindu-ne notiunea de mediu, normele de protectie a acestuia imbraca toate elementele componente si factorii de mediu, inclusiv relatiile sociale cu privire la protectia sa.

In ceea ce priveste principiile generale si normele care le permit aplicarea, in masura in care acestea sunt "generale" sau norme cadru, celelalte ramuri ale dreptului le preiau cu specificitatea lor, fara sa-si poata permite incalcarea lor.

De aici, ne-am permite sa subliniem actualitatea arzatoare, cu implicatii pe termen lung, de integrare a politicilor de mediu in celelalte politici sectoriale, ceea ce ne aduce la conceptia de dezvoltare durabila.

Aceasta integrare ("multidimensionala") necesita, desigur, de asemenea, o dubla convergenta:

pe de o parte integrarea diverselor politici nationale intr-un ansamblu coerent;

pe de alta parte o cooperare internationala eficienta, deoarece natura problemelor depaseste cadrul national, chiar regional. Credem ca mediul este prin excelenta de natura sa mondializeze societatea noastra si sa abordam integrat societatea umana planetara.

Legatura intre dreptul intern si dreptul international pe taramul principiilor

Legatura intre dreptul intern si dreptul international pune, pe taramul principiilor ce guverneaza reglementarea ocrotirii mediului inconjurator, numeroase probleme.

S-a afirmat, pe drept cuvant, ca dreptul international al mediului fertilizeaza dreptul international clasic; caci, intocmai dreptului international al drepturilor omului, dreptul international al mediului aduce omenirea in miezul dreptului international, de vreme ce prezervarea mediului se face in numele generatiilor prezente si viitoare.

Pentru tarile in care - cum este, intr-o anumita masura, cazul Romaniei - dezvoltarea legislatiei si a dreptului mediului a cunoscut o anumita intarziere, dreptul international al mediului - ca expresie a unei evolutii ce inregistreaza posibilitatile tehnice cele mai moderne si strategiile cele mai elaborate - reprezinta, fara indoiala un element "fertilizant" al perfectionarii dreptului intern al mediului si a reglementarilor legislative din domeniul respectiv.

Formularea unor principii ale dreptului international al mediului este o intreprindere inca mai dificila decat deducerea unor asemenea principii in dreptul intern. Cu referire la sistemul constitutional romanesc, va trebui sa admitem, insa, ca desprinderea unor principii, atat in dreptul intern, cat si in dreptul international, precum si o cat mai exacta precizare a continutului acestor principii, sunt esentiale. Caci nu numai substanta unor reglementari concrete, ci si continutul principiilor poate fi invocat in actiuni introduse la instantele judecatoresti; iar din acest punct de vedere, apartenenta principiilor de drept international la dreptul intern nu mai trebuie, la noi, demonstrata in masura in care ne aflam in prezenta unor acte internationale la care Romania este parte.

O precizare se impune, insa, dintru inceput: anume ca principiile si normele de drept international nu pot avea, in dreptul intern, o forta juridica mai mare decat cea care rezulta din caracterul actelor in care sunt cuprinse.

Or, din acest punct de vedere numai principiile (si normele) cuprinse in acte internationale cu caracter conventional au putere juridica obligatorie, in timp ce principiile continute in declaratii sau in alte acte de acest fel nu au valoare juridica.

Examinarea actelor de drept international in domeniul ocrotirii mediului este, insa, de natura sa invedereze faptul ca, in multe cazuri, asemenea acte prefera sa defineasca principii mai degraba decat sa formuleze obligatii concrete, iar pe de alta parte ca, sub denumirea de principii se ascund formulari ce nu au, de multe ori, nici o valoare juridica si, chiar, uneori, cuprind simple constatari, axiome ori truisme.

Asa, de pilda, Declaratia de la Dublin din ianuarie 1992 asupra apei, enunta, sub titlul de "principii directoare", urmatoarele: a) apa - resursa fragila si care nu poate fi innoita - este indispensabila vietii, dezvoltarii si mediului inconjurator; b) gestiunea si punerea in valoare a resurselor de apa trebuie sa asocieze, la toate esaloanele, pe utilizatori, planificatori si factori de decizie; c) femeile au un rol esential in aprovizionarea, gestiunea si prezervarea apei; d) apa, folosita in scopuri multiple, are o valoare economica si trebuie, prin urmare, sa fie recunoscuta ca un bun economic. Este lesne de observat ca, in timp ce la lit.a si c sunt enuntate simple constatari, in celelalte doua cazuri putem vorbi, neindoielnic, despre principii avand valoare juridica.

Notiunea de principiu juridic

In aceste conditii este pusa in discutie insasi notiunea de principiu in sens juridic, asadar de principiu al dreptului - intern si, mai ales, international; aceasta deoarece inclinatia catre principii, si de multe ori catre false principii in dreptul international, pare a ascunde lipsa de vointa a statelor de a se angaja juridic - ori, poate, incapacitatea realizarii unui consens al acestora in domenii importante ale cooperarii in ocrotirea mediului. Aceasta ar putea fi o explicatie pentru slabiciunile - mereu agravate - ale unui "drept" arareori caracterizat prin prescriptii imperative si, mai ales, prin masuri sanctionatoare si de constrangere.

Cauzele unei asemenea situatii depasesc sfera fenomenelor juridice si, ca atare, nu ne vom putea ocupa de ele; ne marginim sa exprimam aici credinta ca, daca crearea unei veritabile ordini juridice internationale in domeniul ocrotirii mediului apartine viitorului, este, totusi, de o importanta extraordinara chiar si numai simplul consens al statelor cu privire la pericolul vital care ameninta omenirea prin degradarea neincetata a mediului. Depasirea acestei etape - a unui consens tinand de axiologia elementelor ce intereseaza colaborarea si cooperarea statelor - presupune rezolvarea unor dificultati cu caracter politic, dar mai ales cu caracter economic. Situatia dreptului international al mediului este, de aceea, comparabila si, poate, asemanatoare cu aceea a dreptului international al dezvoltarii.

In stiinta dreptului, un principiu poate fi:

a) o regula sau o norma generala fara caracter juridic din care pot fi deduse norme juridice - cum sunt, de pilda, principiul suveranitatii statelor si principiul cooperarii;

b) o regula juridica - stabilita sau nu printr-un text legal - cu un caracter indeajuns de general incat sa poata inspira diferite aplicatii si sa se impuna cu o autoritate general admisa (atunci cand nu are caracter reglementar).

Asadar, cu sau fara caracter juridic, un principiu are, inainte de toate, direct sau numai mijlocit, o infatisare normativa; el ordona - sau presupune ca o consecinta - o anumita comportare .

In lumina celor aratate putem preciza ca, independent de valoarea juridica, deci de forta de constrangere ce le pot asigura aplicarea, principiile dreptului - intern sau international - al mediului "trimit" la "principiul pozitiv de drept", adica la o norma explicit formulata intr-un text de drept pozitiv, anume fie o dispozitie legala, fie o norma construita plecand de la elemente cuprinse in aceste dispozitii. In acest fel, se va vorbi despre principii cu referire la o maxima juridiceste obligatorie, desi necuprinsa intr-un text (de pilda, principiile generale ale dreptului), ori cu referire la o regula generala care trebuie, in lipsa unui text special, sa regleze un anumit caz, prin opozitie fata de o exceptie.

In materie de ocrotirea mediului, actele internationale infatiseaza , in numeroase cazuri - astfel cum am aratat - caracterul unor simple recomandari, iar nu al unor norme cu caracter obligatoriu. Este, de pilda, cazul Declaratiei de principii de la Rio asupra mediului si dezvoltarii, care, fara a avea forta juridica obligatorie, reprezinta rezultatul unei solutii de compromis intre tarile industrializate si Grupul celor 77; declaratia consacra drepturile si raspunderile ce revin statelor in domeniul protectiei mediului, proclamand un numar de 27 de principii. Chiar cand au, prin modul in care sunt formulate, caracter normativ, principiile ce se infatiseaza ca simple recomandari cuprinse in acte internationale relative la mediu nu fac parte din legislatia interna; acest fapt nu este, desigur, de natura a le diminua importanta in raport cu prescriptiile imperative ale dreptului international al mediului.

Asa fiind, atunci cand vom evoca principii ale dreptului international al mediului cuprinse in acte internationale nu vom starui asupra fortei lor juridice obligatorii (in raport cu natura actelor in care isi gasesc consacrarea). Aceasta cu atat mai mult cu cat, odata cu dezvoltarea colaborarii si cooperarii intre state pentru ocrotirea mediului, cu sporirea puterii economice a tarilor in curs de dezvoltare si cu progresele tehnico-stiintifice, dreptul international al mediului a evoluat si va evolua, neindoielnic, in directia largirii sferei actelor cu caracter obligatoriu pentru statele-parti, pe seama restrangerii insemnatatii simplelor recomandari. Ceea ce azi reprezinta un principiu ori o norma fara forta juridica propriu-zisa, asadar avand aspectul unor recomandari, va deveni maine text imperativ de drept international si va putea face parte, potrivit Legii fundamentale romanesti, din dreptul intern al mediului.

Dificultatea juristului exeget in raport cu aceste principii se refera, insa, la faptul ca o serie de texte internationale vizeaza un ansamblu de principii generale fara sa propuna nici cea mai redusa definitie .

Nu vom starui asupra problemelor decurgand din aspecte semantice ale materiei de care ne ocupam aici. Am incercat sa circumstantiem notiunea de "principiu" la ceea ce poate interesa din punct de vedere al dreptului si legislatiei. Uneori lucrurile sunt clare chiar in raport cu formularea in care este cuprinsa notiunea de principiu. Astfel, daca "principiile" la care se refera Declaratia de la Dublin (din ianuarie 1992) asupra apelor, ca si Declaratia de la Rio (iunie 1992) au, in buna masura, o vocatie juridica (chiar atunci cand nu sunt, toate, formulate in termeni normativi), Programul "Actiunea 21" (Rio de Janeiro, iunie 1992), evocand liniile directoare ale activitatilor propuse sau, eventual, modalitatile acestora, le denumeste "principii de actiune" in numeroase randuri, in toate capitolele; este, insa, un sens absolut diferit de acela care ne preocupa in acest capitol.

Trebuie adaugat aici ca integrarii economice si politice europene ii corespund forme colective de lupta pentru protejarea mediului. In afara competentei extrem de extinse in materie de reglementare, C.E.E. are, corelativ, atributii de control asupra modului in care sunt respectate ori se aplica regulile pe care le edicteaza.

In ultimii ani - mai ales dupa intrarea in vigoare a Actului Unic European (in 1987) - au fost inregistrate progrese substantiale in colaborarea statelor de pe continent. Nu mai putin, insa, sistemul legislativ comunitar este lacunar si, deci, susceptibil de numeroase perfectionari, inclusiv, desigur, in domeniul ocrotirii mediului.

Actul Unic European a modificat Tratatele originare ale Comunitatilor Europene si a rezolvat definitiv problema bazelor juridice ale competentelor comunitare in domeniul protectiei mediului.

Tot astfel, Actul Unic a dat forta juridica (obligatorie) principiului subsidiaritatii, permitand oricarui stat membru sa mentina sau sa stabileasca masuri de protectie a mediului mai restrictive. Acest document deosebit de important pentru protectia mediului stabileste expres principiile actiunii comunitare in domeniu, care in fapt, nu sunt principii juridice, ci linii directoare ale actiunii. In document sunt consacrate 11 principii, dintre care 4 au in vedere dimensiunile internationale a politicii comunitare in domeniul mediului.

Urmand Actului Unic European, Tratatul de la Maastricht semnat la 7 februarie 1992 si intrat in vigoare la 1 noiembrie 1993, a adus amendamente deosebit de importante privind uniunea politica, economica si monetara. In domeniul mediului, principiile sunt pe o linie ascendenta, dezvoltandu-le pe cele anterioare, conform evolutiei momentului, iar principiul subsidiaritatii devine dominant.

Antamand domeniul economic si social pe care il considera obiectiv principal se urmareste un progres echilibrat si durabil cu respectarea mediului.

Prin Tratatul de la Amsterdam semnat la 2 octombrie 1997 si deschis spre ratificare statelor membre, se largesc competentele UE in domeniul protectiei mediului, care, desigur, devine conditia si componenta "unei dezvoltari armonioase, echilibrate si durabile", fiind de fapt o trimitere la protectia mediului si la actele Conferintei ONU pentru mediu si dezvoltare de la "Rio 92", inclusiv la Declaratia de principii.

In aceste conditii, ne propunem sa examinam, pe rand, intr-o ordine care nu este cea a importantei, principiile dreptului mediului, mai intai cele ale dreptului intern (sau care au un caracter comun) si, ulterior, unele dintre cele ale dreptului international al mediului.

Principii generale ale dreptului intern al mediului

a) Principiul recunoasterii legislative a ocrotirii mediului ca obiectiv de interes public major. Legea protectiei mediului cu modificarile ulterioare, califica, inca din primul sau articol, ocrotirea mediului ca reprezentand un obiectiv de interes public major. Textul are in vedere, prin prisma scopului legii, reglementarea legislativa a protectiei mediului si consacra, totodata, modul si directia in care trebuie sa fie orientate dispozitiile legislative: ocrotirea mediului trebuie facuta pe baza principiilor si a elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabila a societatii.

Pentru tara noastra, o asemenea proclamare legislativa a importantei ocrotirii mediului nu reprezinta o noutate; aceasta era declarata, intr-adevar, inca prin Legea nr.9/1973 ca fiind "o problema de interes national" (art.1). Constitutia din 1991 nu a consacrat nemijlocit acest principiu, multumindu-se ca, atunci cand stabileste obligatia statului de a exploata resursele naturale ale tarii, sa precizeze ca aceasta se va face "in concordanta cu interesul national" (art.134 alin.2 lit.d). Insa Constitutia din 1991 modificata prin referendum, prin dispozitii modificate si preluate prin prevederile de la art.35,42 (al.7) si art.135 lit.e consacra o adevarata schimbare conceptuala cat priveste protectia mediului si mai ales dreptul omului la un mediu sanatos.

Iar daca dreptul mediului in ansamblul sau include recunoasterea faptului ca obiectul protectiei juridice reprezinta o finalitate de interes public major, atunci principiul astfel stabilit este valabil, in egala masura, pentru diferitele parti componente ale acestei ramuri, corespunzand elementelor de mediu care reclama ocrotire . Asa fiind, Legea nr.137/1995 privind protectia mediului, cu modificarile ulterioare, care are, neindoielnic, caracterul unei legi-cadru, consacra caracterul de interes public major nu numai pentru protectia valorilor generale ale mediului inconjurator, la care aceasta lege se refera nemijlocit, ci desigur, si pentru ceea ce va face obiectul reglementarilor legislative ulterioare.

Intr-adevar, prin art.89 al Legii protectiei mediului, in prezent abrogat se prevedea ca, in scopul aplicarii eficiente a masurilor de protectia mediului se vor reglementa prin legi speciale, revizuite sau noi, care vor dezvolta principiile generale din legea-cadru, un numar de 17 domenii printre care, spre pilda: regimul substantelor si al deseurilor periculoase, gospodarirea deseurilor menajere, industriale si agricole; regimul pesticidelor; protectia litoralului si a zonelor costiere; piscicultura si pescuitul; raspunderea pentru prejudiciile aduse mediului .

Este evident ca fiecare dintre legile speciale a caror elaborare si adoptare a fost necesara trebuie sa porneasca, in reglementarile specializate pe care le vor contine, de la principiul potrivit caruia protectia mediului reprezinta un obiectiv de interes public. Este, desigur, de la sine inteles ca toate consecintele legate, pe plan teoretic si practic, de aplicarea acestui principiu, vor privi, in egala masura, atat reglementarea cuprinsa in legea-cadru, cat si in legile speciale, reglementari completatoare.

Acestei prime consecinte a principiului de care ne ocupam aici, i se adauga, neindoielnic, altele.

Astfel cum precizeaza dr. Mircea Dutu, "o asemenea dispozitie generala releva valoarea social-juridica deosebita conferita pastrarii echilibrului ecologic si conservarii starii elementelor si factorilor de mediu si imprima un caracter imperativ normelor de drept pertinente. In consecinta, prevederile dreptului mediului sunt de "ordine publica", nepermitand derogari de la prescriptiile lor" .

Recunoasterea unei ordini publice ecologice ca limita si ca obiectiv al actiunii administrative este un subiect controversat . Acest subiect se loveste de dificultatea de a admite existenta mai multor ordini publice, fiecare specifica unei anume ramuri a dreptului, ca si de imprejurarea ca, la noi, definitia si trasaturile acestei notiuni nu sunt indeajuns de bine precizate.

Dar, chiar daca am admite existenta, in domeniul ocrotirii mediului, a unei ordini publice, n-am putea fi de acord cu opinia mentionata mai sus in sensul ca, intrucat anumite prevederi legislative sunt de ordine publica, nu sunt ingaduite derogari de la acestea. Intr-adevar, o asemenea consecinta nu tine de caracterul de ordine publica al normelor legale, ci de faptul ca este vorba despre norme imperative; or, cea mai mare parte a legislatiei este alcatuita din dispozitii imperative, dar numai o parte dintre acestea tin de ordinea publica.

Printre alte efecte ale declararii legislative a interesului public ce caracterizeaza activitatile privind protectia mediului, Michel Prieur se refera la controlul de legalitate privind activitatile ce aduc atingere mediului, prin aplicarea teoriei bilantului la aprecierea legalitatii declararii ca fiind de utilitate publica a unei anumite operatii . Autorul are, tot astfel, in vedere crearea unor servicii publice ale protectiei mediului; astfel, in opinia sa, "incepand din momentul in care protectia mediului este socotita a fi de interes general, nu mai exista nici un obstacol pentru crearea, de catre autoritatile publice, a unor servicii publice insarcinate cu gestionarea acestuia" . Asemenea servicii publice existau chiar la inceputul deceniului sapte, insarcinate fiind cu protectia mediului, fie in parte (de pilda, serviciile descentralizate ale statului, precum directia departamentala a agriculturii), fie in totalitate (stabilimente publice specializate, precum parcurile nationale sau agentiile financiare de bazin); unele fiind organisme de drept privat, printre care si asociatiile de protectie a mediului, controlate riguros de catre stat si care exercita prerogative de putere publica (controlul unei rezervatii naturale) pot fi recunoscute de instanta judecatoreasca ca gestionare ale unui serviciu public administrativ de ocrotire a mediului.

b) Principiul anticiparii, prevenirii si corectarii la sursa a riscurilor ecologice si a producerii daunelor este formulat la pct.18 al preambulului Conventiei de la Rio (iunie 1992) asupra diversitatii biologice, care subliniaza ca este de cea mai mare importanta sa fie anticipate si prevenite cauzele reducerii sau pierderii diversitatii biologice la sursa. Desigur, insa, ca actiunea principiului depaseste limitele diversitatii biologice, acesta putand si trebuind sa fie aplicat la toate domeniile ocrotirii mediului - ca, de pilda, cu privire la clima, poluare, dezertificare, protectia stratului de ozon, etc.

Acest principiu este, in termenii legii protectiei mediului, nr.137/1995 cu modificarile ulterioare (art.3), stabilit intr-o forma mai simpla, care omite referirea la anticiparea riscurilor, ceea ce, insa, nu schimba cu nimic continutul principiului. Trebuie, insa, subliniat faptul ca intreaga conceptie ce sta la baza reglementarii protectiei mediului in aceasta noua lege porneste de la recunoasterea importantei activitatilor de prevenire a producerii daunelor ecologice. Intr-adevar, intreaga reglementare a activitatilor economice si sociale cu impact asupra mediului cuprinsa in capitolul al II-lea al legii - privind procedura de autorizare, regimul substantelor si preparatelor chimice periculoase, cel al ingrasamintelor chimice si al produselor de uz biosanitar, precum si regimul activitatilor nucleare, regimul deseurilor si al deseurilor periculoase - are in vedere, in principal, anticiparea si prevenirea riscurilor.

In lumina formularii date continutului propriu al acestui principiu in alte documente internationale, anticiparea si prevenirea riscurilor sunt completate cu ideea ca aceste obiective trebuie sa fie realizate prin folosirea celor mai bune tehnici disponibile ; aceasta precizare este cuprinsa in reglementarile legislative si in doctrina de specialitate din Franta. Se citeaza, in acest sens, Conventia de la Paris din 22 septembrie 1992 pentru protectia mediului marin al Atlanticului de nord-est (art.2 si art.3 lit.a si b), potrivit careia "partile contractante vor tine pe deplin cont de folosirea celor mai noi progrese tehnice realizate si metode concepute pentru prevenirea si suprimarea integrala a poluarii" si, de asemenea, "acestea vor asigura aplicarea celor mai bune tehnici disponibile si cea mai buna practica de mediu".

Concretizata in textul legii franceze nr.95-101 din 2 februarie 1995, redactarea acestui principiu este urmatoarea: "principiul actiunii preventive si al corectarii, cu prioritate la sursa, a atingerilor aduse mediului inconjurator, folosind cele mai bune tehnici disponibile la un cost economic acceptabil" (art.L.2oo - 1 alin.4). Astfel cum se poate observa, principiul corectarii la sursa este, in definitia reprodusa, atenuat de conditia referitoare la caracterul acceptabil sub aspect economic al realizarii sale. Ar fi, insa, gresit sa se creada ca o asemenea conditie ar reprezenta, in prezenta unor costuri nerezonabile, renuntarea la protectia mediului inconjurator; este vorba, intr-adevar, numai de limitarea actiunii preventive avand acest scop, iar nu despre promovarea dezvoltarii economico-sociale cu sacrificarea salvgardarii naturii. Ca este asa rezulta din faptul ca formularea definitiva a textului a fost rezultatul unor lungi dezbateri parlamentare in care, cum constata Ch. Cans, s-a putut simti teama ca tratamentul la sursa sa nu se dovedeasca uneori mai costisitor si mai putin eficace decat o interventie a posteriori .

Cit priveste modificarea art 3 alin a din Legea 137/1995 prin OUG nr 91/2002, remarcam ca "principiul prevenirii, reducerii si controlul integrat al poluarii prin utilizarea celor mai bune tehnici dipsonibile pentu activitati care pot produce poluari semnificative, formulare care consacra practic alinierea legislatiei romanesti cu legislatiile mai avansate. Poate nu ar fi lipsit de interes sa ne referim in acest context la definitia legala privind "cele mai bune tehnici disponibile" din acelasi act normativ si care reprezinta "stadiul de dezvoltare cel mai avansat si eficient inregistrat cu dezvoltarea unei activitati si a modurilor de exploatare, care demonstreaza posibilitatea practica de a constitui referinta pentru stabilirea valorilor limita de emisie in scopul prevenirii, iar in cazul in care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea globala a emisiilor si a impactului asupra mediului in intregul sau."

Chiar daca, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis ca uneori este mai economic sa repari un prejudiciu adus naturii decat sa-l previi, o asemenea politica ecologica ar trebui avuta in vedere in orice tara, asadar si in Romania. Caci protectia mediului, ca activitate economica, se supune - si ea - regulilor economiei de piata. Iar uneori, in acest domeniu, in care cunostintele stiintifice si tehnice au inca granite, repararea unei pagube ce parea putin probabila poate, intr-adevar, sa coste mult mai putin decat ar costa adoptarea unor masuri complicate si dificil de infaptuit in scopul impiedicarii producerii unui prejudiciu eventual.

Amintim ca legea ocrotirii mediului nu conditioneaza activitatea de prevenire a vatamarii naturii de anumite costuri acceptabile economiceste. O singura precizare credem ca s-ar impune: alegerea intre folosirea mijloacelor preventive si cele de reparare a prejudiciului ar fi conforma cu principiile ocrotirii mediului doar atunci cand prejudiciul virtual este reversibil, iar repararea pagubei asigura repunerea deplina a mediului in situatia anterioara.

O asemenea discutie are, insa, la noi, mai degraba un caracter teoretic. Intr-adevar, textul art.9 si 10 din OUG 91/2002 pare a absolutiza actiunea principiului prevenirii, prevazand ca "autorizatiile de mediu nu se emit in cazul in care nu sunt indeplinite conditiile prevazute prin normele tehnice si reglementarile in vigoare si ca ele sunt supuse revizuirii daca apar elemente noi".

c) Principiul precautiei, strans legat de principiul anticiparii, prevenirii si corectarii riscurilor si a evaluarii acestora, instituie ca regula de conduita in domeniul ocrotirii mediului, luarea in consideratie, inainte de adoptarea oricarei decizii, a probabilitatii si gravitatii unei pagube ecologice a carei producere nu este certa.

In Declaratia de la Rio figureaza ca principiul nr.15, avand urmatoarea formulare: "Pentru a proteja mediul, statele trebuie sa aplice pe scara larga masuri de precautie, in raport cu posibilitatile de care dispun. In cazul unui risc de prejudicii grave, ireversibile, lipsa certitudinii stiintifice absolute nu trebuie sa serveasca drept pretext pentru a lasa pe mai tarziu adoptarea de masuri efective vizand prevenirea degradarii mediului".

Principiul este reluat pe un plan specific in Conventia asupra diversitatii biologice (Rio de Janeiro, 1992) , al carei Preambul declara ca "atunci cand exista o amenintare de reducere sensibila sau de pierdere a diversitatii biologice, absenta unor certitudini stiintifice totale nu trebuie sa fie invocata ca motiv de amanare a masurilor care ar permite evitarea unui pericol sau atenuarea efectelor".

Definitia principiului precautiei subliniaza, astfel cum am aratat, ca absenta certitudinilor, tinand cont de cunostintele stiintifice si tehnice ale momentului, nu trebuie sa intarzie adoptarea de masuri efective si proportionate vizand sa previna un risc de prejudicii grave si ireversibile mediului, la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Este insa o definitie foarte criticata in literatura franceza de specialitate. Astfel, Corinne Lepage observa ca "principiul precautiei semnifica pana la urma ca nu poate fi angajata o actiune sau o activitate atunci cand consecintele pe care le poate avea nu sunt cunoscute"; or, observa autoarea, asa ceva nu rezulta din redactarea textului. Tot asemenea, Pierre Lascoumes precizeaza ca "principiul precautiei, care are in vedere, in absenta unor certitudini stiintifice si tehnice, adoptarea unor masuri efective de prevenire, nu poate fi aplicat, in dreptul francez, decat la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Ceea ce lasa industriasilor posibilitatea oricarei aprecieri" .

In fine, art.3 paragraful 3 al Conventiei asupra schimbarilor climatice (Rio, 1992, ratificata de Romania prin Legea nr.24/1994), afirmand, de asemenea, principiul la care ne referim, foloseste termenul de precautie intr-un sens mult mai apropiat de ideea prevenirii.

Ne aflam in prezenta unui principiu care, prescriind norme de comportare in protectia mediului, exprima fie obligatia de a insoti orice operatie intreprinsa in domeniul mediului cu garantii suficiente, fie de a se abtine de la masurile ce pot avea consecinte imprevizibile, asadar o obligatie de a nu face, sau stand still. Fiind vorba despre un principiu cu aplicare generala, obligatia de precautie este lesne "transportabila" in orice domeniu al ocrotirii mediului. Exista, neindoielnic, domenii ale stiintei care, legate nemijlocit de ocrotirea mediului, presupun un grad mai mare de incertitudine cat priveste rezultatele - uneori indepartate in timp - ale actiunii omului asupra mediului natural; astfel sunt activitatile apartinand biotehnologiei si cele nucleare. Nu s-ar putea, insa, sustine, de pilda, ca in stadiul actual al cunoasterii stiintifice nu pot fi evaluate riscurile pe care le comporta, in domeniul eliminarii deseurilor nucleare sau radioactive, pentru generatiile viitoare, scurgerile in natura a unor asemenea deseuri; depasind o asemenea conceptie, devine clar ca practicile actuale, bazate pe metode care se limiteaza la indepartarea deseurilor din mediul inconjurator imediat al omului, conservandu-le in aceeasi stare in principal pe sol, nu reprezinta, de fapt, in nici o masura, eliminarea pericolelor reale pentru generatiile ce vor urma.

In afara importantei teoretice pe care o infatiseaza, principiul precautiei ar putea avea, in practica, o seama de consecinte pe planul raspunderii pentru vatamarile aduse mediului. Intr-adevar, obligatia de prudenta in organizarea si desfasurarea unor activitati serveste la stabilirea culpei persoanei care urmeaza sa raspunda pentru fapte prin care s-au cauzat pagube, ca si pentru simpla infrangere a unor obligatii ce-i reveneau potrivit legii.

Numai ca, daca este sa ne referim la raspunderea civila delictuala, in prezenta dispozitiei cuprinse in art.81 al Legii nr.137/1995, potrivit careia "raspunderea pentru prejudiciu are caracter obiectiv, independent de culpa", referirea la obligatia de precautie este inutila. Cu toate acestea, pentru cazul in care este vorba despre alte forme de raspundere - penala, contraventionala, de drept al muncii -, in care existenta vinovatiei este esentiala pentru angajarea raspunderii, referirea la principiul precautiei poate fi foarte importanta. In functie de obligatiile asumate de parti, principiul la care ne referim poate avea consecinte importante pentru deslusirea raporturilor decurgand din contractul de asigurare.

Credem ca nu ar fi lipsit de interes sa amintim, rolul ce se acorda principiului precautiei in Protocolul privind biosecuritatea, Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor biotehnologice semnat in anul 2000 si ratificat de Romania, la Conventia privind diversitatea biologica din 1992.

Avand in vedere ca principiul precautiei este prezent in numeroase acorduri internationale in special in conventiile care asigura incadrarea juridica a activitatilor susceptibile de a fi potential riscante pentru mediu si avand in vedere ca biotehnologia poate avea nu numai aspecte pozitive ci poate aduce atingeri mediului (Agenda 21) si tinand cont de riscurile ce le pot comporta organismele genetic modificate (OGM) - in special asupra biodiversitatii, a sanatatii umane, animale si vegetale, aplicarea principiului precautiei apare indispensabila si justificata.

In context strict juridic, principiul precautiei, presupune ca un risc posibil sau care a fost definit fara o proba stiintifica privind realizarea sa nu trebuie sa serveasca drept motiv pentru a nu pune in functiune un sistem de prevenire a unui asemenea risc. Astfel dupa cum am mai aratat, precautia are un caracter anticipativ,cu deschidere spre viitor.

Nu incape nici un fel de indoiala ca principiul precautiei, introdus in Protocolul privind biodiversitatea, intra in acest fel, cu toate ca timid, din dreptul international al mediului si in dreptul international al securitatii alimentare.

Din economia Protocolului apare ca principiul precautiei are campul sau de aplicare avand o utilitate multipla: spiritul de solidaritate privind, politica riscului, spiritul universal pe care il incarneaza ; mecanismele de cooperare pe care le instituie in special in domeniile: stiintific, tehnic si juridic

Ne-am permite, sintetic, sa facem o comparatie intre principiul prevenirii, care presupune gestionarea unui risc cunoscut si principiul precautiei, care impune stapanirea sau anticiparea unui risc necunoscut.

d) Principiul poluatorul plateste, consacrat de Legea ocrotirii mediului in art.3 lit.d, se regaseste intr-o serie de acte internationale, printre care vom mentiona Declaratia de la Rio (principiul nr.16), potrivit careia "autoritatile nationale trebuie sa depuna eforturi pentru promovarea internalizarii costurilor protectiei mediului si pentru utilizarea unor instrumente economice, tinand cont de ideea ca poluatorul este cel care trebuie, in principiu, sa-si asume costul poluarii, avand in vedere interesul publicului si fara a altera jocul comertului international si al investitiilor.

Astfel cum, pe buna dreptate, scrie prof. Michel Prieur , acest principiu ridica probleme economice si juridice complicate si, am adauga, politice si stiintifice. Am aratat deja ca daca prin acest principiu s-ar consacra simpla obligatie a celui care cauzeaza un prejudiciu concret mediului, de a-l repara, atunci ne-am afla in prezenta unei axiome, fara o valoare juridica proprie; nu acesta este sensul principiului in discutie.

In sens larg, principiul are in vedere sa se impute poluatorului costul social al poluarii pe care el o genereaza, ceea ce presupune toate efectele unei poluari nu numai asupra bunurilor si persoanelor ci si asupra naturii insasi .

Intr-o acceptiune mai restransa principiul poluatorul plateste are in vedere obligarea poluatorului de a suporta cheltuielile luptei impotriva poluarii; este, asadar, pe planul relatiilor specifice, o "internalizare" partiala, care ingaduie impunerea unor taxe sau redevente, de depoluare, poluatorilor, spre a nu obliga colectivitatea in ansamblu sa suporte costurile depoluarii.

Intelegerea exacta a continutului principiului in discutie presupune o precizare; anume ca intr-un asemenea sistem de organizare acordarea, de catre stat, a unor subventii care sa-i ajute pe poluatori sa finanteze investitiile antipoluare este contrara principiului poluatorul plateste .

In Franta se are in vedere extinderea principiului poluatorul plateste si a sistemului de redevente si pentru combaterea zgomotului si a poluarii agricole. Adoptarea, de catre Parlament, a art.421-8 din Codul urbanismului, care prevede servituti neindemnizabile in jurul instalatiilor clasificate reprezinta o atingere adusa principiului poluatorul plateste, dat fiind ca textele prevazute initial puneau in sarcina industriilor poluante plata servitutilor de vecinatate. In aceste conditii pare justificata constatarea ca principiul "cine polueaza trebuie sa plateasca" echivaleaza adesea cu recunoasterea dreptului de a polua celui care plateste si legitimeaza, asadar, comportamentele ecologice cele mai discutabile.

Legiuitorul francez - este interesant de observat - nu a preluat principiul in acceptiunea cuprinsa in Declaratia de la Rio, potrivit careia, astfel cum am aratat, poluatorul are a suporta numai costurile depoluarii, ci pe acela al Conventiei de la Paris pentru protectia mediului marin al Atlanticului de nord-est din 1992, care, in al sau articol 2.2.b. prevede ca "partile contractante aplica principiul poluatorul plateste, potrivit caruia cheltuielile rezultand din masurile de prevenire, de reducere a poluarii si de lupta contra acesteia trebuie sa fie suportate de poluator". Rezulta, din aceasta definitie, ca in sistemul Conventiei de la Paris, adoptat prin lege de Franta, acceptabilitatea costurilor nu mai este ceruta.

Reglementarea cuprinsa in Legea nr.137/1995 nu pare a fi pe deplin pusa de acord cu exigentele principiului poluatorul plateste, asa cum s-au putut ele desprinde din cele ce preceda. Unirea eforturilor financiare ale tuturor "poluatorilor" reali si virtuali existenti, in vederea prevenirii si reducerii poluarii, ca si a luptei impotriva acesteia s-a concretizat in Fondul de Mediu conform legii; asemenea fond exista si in reglementarea Legii nr.18/1991, cu privire la ameliorarea fondului funciar. Nu este, insa, mai putin adevarat ca, prin diferite prevederi ale legii, persoanele fizice si persoanele juridice care detin surse poluante au obligatia de a le dota cu mijloace antipoluante, suportand in acest scop cheltuielile necesare; este, de pilda, cazul art.34, art.47 lit.b,c,d,e din Legea 137/1995.

e) Principiul informarii si participarii publicului la luarea deciziilor privind mediul. Legea protectiei mediului are in vedere, de fapt, in art.3 lit.i), crearea unui cadru de participare a organizatiilor neguvernamentale si a populatiei la elaborarea si aplicarea deciziilor. In ce ne priveste, consideram ca participarea nu poate fi conceputa in afara unei corecte si depline informari, astfel incat cele doua laturi trebuie examinate in cadrul unui principiu unic.

Democratia participativa nu este, bineinteles, expres prevazuta pentru politicile de ocrotire a mediului. Nu mai putin, insa, in acest domeniu activitatea statului nu poate avea sanse de izbanda fara impartirea raspunderii cu toti cetatenii, cu organizatiile acestora.

Astfel cum se precizeaza in literatura de specialitate, revendicarea participarii cetatenilor la protectia mediului este legata de caracterele particulare ale problemelor acestui domeniu: universalitate, durata, interdependenta si ireversibilitate .

Dreptul la informare se infatiseaza, in fapt, ca un drept de acces la informatie. Este, de altfel, modul in care acest drept isi gaseste consacrarea in art.31 al Constitutiei Romaniei, potrivit caruia "dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi ingradit" (alin.1). Textul mai precizeaza, inainte de a stabili limitele exercitarii acestui drept, ca "autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal".

Cuprinzand texte specifice domeniului sau de reglementare, Legea nr.137/1995 precizeaza ca statul recunoaste tuturor persoanelor dreptul la un mediu sanatos, garantand in acest scop, printre altele, accesul la informatiile privind calitatea mediului.

Precizam ca prin modificarile si completarile aduse Legii cadru de OUG 91/2002, s-a modificat si lit.a art.5, cuprinsul acestuia fiind "accesul la informatia privind mediul cu respectarea conditiilor de confidentialitate prevazute de legislatia in vigoare".Textul astfel modificat reprezinta aducerea la zi a legislatiei de protectie a mediului, privind acest aspect, cu noile reglementari in materie de acces la informatia publica si anume Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatia de interes public si Normele Metodologice de aplicare aprobate prin HG 123/2002.

Legea nr.86/2000 prin care a fost ratificata Conventia de la Aarchus privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu urmata de HG 1115/2202 referitoare la accesul la informatia privind mediul reprezinta, in opinia noastra cai de acces garantate pentru populatie, pe de o parte iar pe de alta parte norme imperative de gestionare si furnizare a informatiei de mediu pentru autoritatile publice responsabile - cu atat mai mult cu cat - ne-am permite sa subliniem - in conformitate cu dispozitiile legale, nu este necesara justificarea scopului solicitarii informatiei.

Nasterea dreptului la informare in domeniul mediului s-a produs odata cu Declaratia de la Stockholm (principiile 19 si 20), care evoca, pe langa mijloacele prin care publicul poate exercita in deplina cunostinta de cauza raspunderea sa cu privire la mediu, libera circulatie a informatiei. Actul final al Conferintei de la Helsinki (1975) declara, pe de alta parte, ca succesul unei politici de mediu presupune ca toate categoriile populatiei si toate fortele sociale constiente de raspunderile ce le revin sa contribuie la protejarea si ameliorarea mediului.

Trebuie mentionata, tot astfel, Directiva 90/313 a Uniunii Europene din iunie 1990 si noua Directiva 2003/4 EC (care va conduce, desigur, si la modificarea HG 115/2002 ) privind libertatea de acces la informatie in materie de mediu, care are ca scop asigurarea libertatii de acces la informatiile detinute de autoritatile publice, precum si difuzarea acestora si de a stabili conditiile de baza in care aceasta informatie ar trebui facuta accesibila.

Pe de alta parte, principiul participarii, pe care legea nu-l defineste ca atare, emana dintr-o recomandare a Comitetului ministrilor europeni; aceea precizand ca daca o autoritate competenta isi propune sa adopte un act administrativ, persoanele interesate trebuie sa fie informate despre aceasta si, tot astfel, ca autoritatea competenta trebuie sa tina seama de faptele, argumentele si mijloacele de proba prezentate de persoanele interesate in cursul procedurii de participare.

Principiul 10 al Declaratiei de la Rio se refera, de altfel, in chip expres la aceasta, in termenii urmatori: "modul cel mai potrivit de a trata problemele mediului este de a asigura participarea tuturor cetatenilor implicati, la nivelul cel mai potrivit". Precizam ca principiile 20-22 din aceeasi Declaratie se refera distinct la participarea femeilor, respectiv a tineretului si a populatiilor si comunitatilor autohtone.

Pe un plan specific, Declaratia asupra gestionarii durabile a padurilor (Rio, 1992) insista, de asemenea, asupra aspectelor participarii, indicand, pe de o parte, ca o serie de conditii potrivite trebuie create pentru populatiile autohtone, pentru colectivitatile lor si pentru alte colectivitati, ca si pentru locuitorii padurilor, spre a le permite sa fie economiceste interesati in exploatare, spre a desfasura activitati rentabile si a se bucura de mijloace de existenta si de un nivel de viata adecvat, in special datorita unor regimuri funciare care sa incite la o gestiune ecologic viabila a padurilor; pe de alta parte, ca trebuie sa fie incurajata activ participarea integrala a femeilor la toate aspectele unei gestiuni, ale unei conservari si ale unei exploatari economic viabile a padurilor.

Participarea comunitatilor locale si a populatiilor autohtone la prezervarea sau la gestiunea rationala a resurselor mediului, astfel cum este afirmata de "Principiul 22" al Declaratiei de la Rio este conditionata de recunoasterea identitatii, culturii si intereselor lor de catre state; acestea trebuie, de altfel, sa acorde comunitatilor si populatiilor respective intregul sprijin necesar spre a face eficienta participarea la realizarea unei dezvoltari durabile. O asemenea participare la protectia mediului implica, in schimb, participarea si la avantajele ce ar putea decurge din aceasta.

Rolul recunoscut, in luarea deciziilor administratiei publice din domeniul mediului, unor persoane interesate din afara structurilor statale constituite, a fost, in Franta, de natura a inspaimanta administratia; si aceasta apare a fi cu atat mai curios cu cat era clar de la inceput ca nu putea fi vorba despre un proces de "codecizie" si ca, oricat de democratic s-ar infatisa, principiul participarii are o serie de limite decurgand din chiar natura activitatilor si a structurilor care le infaptuiesc.

Cat priveste Conventia de la Aarhus din 25 iunie 1995, ratificata de Romania prin Legea nr. 86/2000, participarea publicului la luarea deciziilor este considerata a fi extrem de utila pentru calitatea acestora si punerea lor in aplicare, publicul contribuind totodata la rezolvarea problemelor de mediu si oferind posibilitatea autoritatilor sa tina seama de preocuparile si opiniile acestuia.

Tot in textul Conventiei se defineste notiunea de "public" ca fiind una sau mai multe persoane fizice sau juridice cum sunt asociatiile, organizatiile sau grupurile acestora, iar "public interesat" ca fiind publicul afectat ori care are un interes in deciziile de mediu, mentionandu-se expres ca organizatiile neguvernamentale de protectie a mediului legale vor fi considerate ca avand un interes.

La randul sau, art.6 al Conventiei prevede etapele si procedurile care sa asigure participarea publicului la luarea deciziilor privind activitatile specifice cu impact asupra mediului.

In sistemul Legii nr.137/1995 cu modificarile ulterioare, in afara de referirea - deja mentionata - consacrand recunoasterea, de catre stat, pentru toate persoanele, a dreptului la un mediu sanatos, art.5 lit.a garanteaza accesul la informatiile privind calitatea mediului, lit.b prevede dreptul de asociere in organizatii de aparare a calitatii mediului, iar lit.c se refera la dreptul de consultare in vederea luarii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislatiei si a normelor de mediu.

Cat priveste cuprinsul dispozitiei de la lit.a a articolului 5 (dupa modificarea legii s-a corectat) acesta primesc o redactare prea putin fericita, care avea mai mult sensul de a restrange accesul persoanelor interesate la informatii; caci in timp ce Constitutia se referea la dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public (art.31 alin.1), textul mentionat garanta accesul numai la informatiile privind calitatea mediului, ceea ce era, evident, absolut neindestulator in domeniul ocrotirii naturii.

In prezent, cadrul legal al participarii publicului este constituit de: Legea nr.137/1995 astfel cum a fost modificata si completata prin OUG nr.91/2002 si aprobata prin Legea nr. 294/2003 care cuprinde prevederi exprese la capitolul II si III se refera la evaluarea de mediu pentru planuri si programe si reglementarea activitatilor economice si sociale cu impact asupra mediului, inclusiv participarea publicului (art.17), Legea 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica care prevede in cap II sect. 1 si 2, intitulat Decizii privind participarea publicului la procesul de elaborare a actelor normative si de evaluare a deciziilor; Legea 22/2001 pentru ratificarea Conventiei de la Espoo (1991) privind evaluarea impactului asupra mediului in context transfrontier, precum si alte acte ce reglementeaza proceduri la nivel de hotarari de guvern si ordine ale ministrilor[38].

Respectivele reglementari stabilesc procedurile de participare a publicului, precum si persoanele responsabile de respectarea acestora.

Importanta participarii publicului ni se pare evidenta pentru autoritatile competente in protectia mediului, care pot lua cunostinta de ideile si opiniile "utilizatorilor de mediu", fiind astfel in masura sa adopte deciziile in cunostinta de cauza, evitandu-se riscurile pentru mediu si sanatatea umana.

In ordinea practica ni se pare, insa, de un interes exceptional pentru aplicarea principiului participarii si informarii, reglementarea, prin Legea nr.137/1995 cu modificarile si completarile ulterioare, a procedurii de evaluare a impactului activitatilor economice si sociale asupra mediului; intre etapele acestei proceduri se numara aducerea la cunostinta si dezbaterea publica a raportului privind studiul de impact asupra mediului, precum si consemnarea observatiilor si a concluziilor rezultate, iar procedura de autorizare este publica. Mediatizarea proiectelor si activitatilor pentru care se cere aviz, acord si/sau autorizatie de mediu si a studiilor de impact, precum si dezbaterea publica se asigura de catre autoritatea competenta pentru protectia mediului.

Cu referire la reglementarea, cuprinsa in legea - cadru, privind protectia asezarilor umane, aceasta prevede ca: "autoritatile pentru protectia mediului si consiliile locale vor initia actiuni de informare si participare, prin dezbatere publica, privind programele de dezvoltare urbanistica si gospodarie comunala, asupra importantei masurilor destinate protectiei mediului si asezarilor umane, discutandu-se din ce in ce mai mult despre un "mediu urban" echivalent cu notiunea de mediu.

Vom preciza, in fine, caracterul de larga deschidere pe care il reprezinta, in legislatia noastra, textul art.87 din legea protectiei mediului, prin care organizatiile neguvernamentale capata legitimare procesuala activa, putand introduce actiuni in instanta in vederea conservarii mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Foarte important pe plan teoretic si, neindoielnic, sub aspect practic, art.87 al legii, introdus in proiect in timpul dezbaterilor parlamentare, este marcat, din pacate, de consecintele grabei excesive cu care a fost discutat si adoptat; textul este, in opinia noastra, cel putin incomplet daca nu chiar gresit.

Intr-adevar, acest articol (87) al legii se refera la organizatiile neguvernamentale, fara vreo alta precizare, ceea ce ar avea intelesul ca priveste orice organizatie neguvernamentala, indiferent de obiectul sau de activitate si de scopul pentru care s-a constituit; or, o asemenea rezolvare este greu de conceput, chiar si numai in lumina principiului specialitatii capacitatii de folosinta a persoanelor juridice. Este vorba, credem,numai despre organizatiile neguvernamentale avand ca obiect de activitate ocrotirea mediului.

Pe de alta parte, interventia organizatiilor respective - concretizata in actiuni judiciare - nu intervine numai in ipoteza in care un prejudiciu s-a produs, ci si - poate, mai ales, - pentru prevenirea unui prejudiciu.

In al treilea rand, in ipoteza in care prejudiciul propriu-zis a fost suferit de o persoana fizica sau juridica anume, nu este de conceput ca o organizatie de ocrotire a mediului sa i se substituie cerand in justitie repararea prejudiciului.

In fine, art.87 din lege pare a institui un privilegiu in favoarea unor organizatii neguvernamentale, acordandu-le un drept pe care art.5 lit.c) din aceeasi lege il garanteaza, intr-o formulare mult mai larga, tuturor persoanelor . Este - trebuie sa remarcam aici - singurul caz in legislatia noastra in care se recunoaste posibilitatea exercitarii unei veritabile "actiuni populare"; or, chiar in dreptul comparat, legiuitorul se arata, pretutindeni, foarte reticent fata de o asemenea reglementare .

f) Principiul abordarii globale presupune reglementarea si tratarea unitara, sistematica, a intregii problematici a mediului, pornind de la ideea ca ocrotirea acestuia este o chestiune complexa, cuprinzand aspecte si elemente strans legate intre ele, interdependente si, totodata, unitare. In acelasi timp, problematica vasta a ocrotirii mediului este strans legata de dezvoltarea economica si sociala a tarii, de o dezvoltare durabila in care satisfacerea nevoilor actuale prin exploatarea naturii sa lase loc, printr-o politica rationala, posibilitatii dezvoltarii generatiilor ce vor urma.

Credem ca reglementarile din Legea-cadru privind ocrotirea mediului reflecta in mod corespunzator aceste preocupari; este, insa, in chip absolut necesara completarea sau revizuirea reglementarilor legislative sectoriale, specializate, care, in cea mai mare parte a fost realizata odata cu armonizarea legislatiei in cadrul procesului de aderare la UE.

Afirmarea acestui principiu suscita unele consideratii legate, inclusiv pe plan international, de interdependenta intre mediu si dezvoltare sau, in alti termeni, de principiul articularii masurilor de protectie a mediului cu exigentele dezvoltarii. Este ceea ce in limbajul unor autori s-a caracterizat a fi un principiu cu doi versanti; primul dintre acestia exprima ideea - importanta pentru tarile in curs de dezvoltare - ca protectia mediului n-ar trebui sa constituie un obstacol pentru dezvoltare, in timp ce al doilea sustine ideea tarilor dezvoltate, potrivit careia nu poate exista o dezvoltare durabila fara luarea in seama a mediului in elaborarea si aplicarea politicilor de dezvoltare.

In acest sens, principiul 2 a) al Declaratiei asupra padurilor recunoaste dreptul suveran si inalienabil al statelor de a folosi, gestiona si exploata padurile ce le apartin potrivit cu nevoile lor in domeniul dezvoltarii si la nivelul propriu de dezvoltare economica si sociala.